作者：房連泉（中國社會科學院社會發展戰略研究院研究員、世界社保研究中心秘書長）

　　新形勢下，我國社會保障制度改革已進入系統集成、協同高效的發展階段，加快完善多層次養老保險體系，要著重提升統籌謀劃和協調推進能力，促進三支柱養老保險制度聯動改革，形成整體合力。

　　黨的二十大報告提出，完善基本養老保險全國統籌制度，發展多層次、多支柱養老保險體系。新形勢下，我國社會保障制度改革已進入系統集成、協同高效的發展階段，加快完善多層次養老保險體系，要著重提升統籌謀劃和協調推進能力，促進三支柱養老保險制度聯動改革，形成整體合力。

　　三支柱養老保險協同發展面臨的任務

　　自20世紀90年代以來，我國多層次養老保障體系建設取得非凡成就。第一支柱基本養老保險制度已實現廣覆蓋，至2022年底參保人數達到10.5億；第二支柱企業（職業）年金制度至2021年末覆蓋人數達到7200萬，積累基金達4.4萬億元；第三支柱個人養老金制度于2022年底啟航，標志著與國際接軌的三支柱養老保險體系框架正式確立。

　　但同時也要看到，多層次養老保險體系建設是一個系統工程，當前仍存在著覆蓋面不足、結構失衡和體制機制改革相對滯后等問題，主要表現在以下幾個方面。一是覆蓋面不足，二、三支柱尤為突出。雖然基本養老保險制度基本實現全覆蓋，但部分靈活就業人員、流動人口和新就業形態勞動者等人群仍未納入其中；二支柱年金制度參保人群主要以國有、正規部門職工為主，民營中小企業參與不足，近年來擴面速度緩慢；稅收優惠型個人養老金制度試點剛剛起步，向社會普及推廣任務較重。二是待遇水平較低，資產積累不足。長期以來，養老金待遇主要依賴基本養老保險提供，且整體替代率呈下降趨勢，二、三支柱養老金繳費水平較低，社會養老財富儲備不足。三是體制機制改革相對滯后，可持續發展面臨挑戰。在老齡化形勢下，基本養老保險制度財務支付壓力較大，各項參量式改革調整措施有待推出落實；二、三支柱養老保險在稅收優惠、加入機制和投資安排等方面，也有待出臺更具吸引力和便利加入的激勵措施。未來，多層次養老保險體系建設應放在整體框架下，在結構設計、參保加入機制、繳費和待遇保障水平以及投資管理等方面，做出統一規劃安排。

　　深化基本養老保險制度改革，實現高質量全覆蓋

　　在多層次保障體系中，國家主導的法定保障體系為普惠和兜底型制度，起到基礎保障作用。目前改革的重點任務主要包括，一是以全民參保計劃為基礎，繼續推進擴大社保覆蓋面，尤其是盡快將大規模的流動人口、靈活就業群體和新就業形態群體納入保障，實現“應保盡保”。為此，應著力增強社保制度參保的便攜性，降低繳費負擔和參保門檻，開放參保戶籍限制，探索適合新就業形態群體的參保機制。二是深入推進社保征收體制改革，促進征繳法制化，增強繳費積極性。在實現人群全覆蓋目標基礎上，提高覆蓋質量，促進長繳多得、多繳多得，實現應收盡收。三是加強頂層設計，建立養老金待遇調整機制、便利化社保轉移接續，促進社保制度的財務可持續發展。四是加快完善養老保險全國統籌制度。逐步加大基金調劑力度，最終向全國統收統支過渡。

　　打通制度銜接，建立二、三支柱統一管理體制

　　從本質上講，二、三支柱都建立在個人賬戶基礎之上，采取市場化運營模式。因此，在政策設計上，可考慮打通二者的銜接設計，主要體現在以下幾方面。一是在稅優政策上進行銜接。現階段，企業（職業）年金覆蓋的人群有限，很多單位沒有建立年金計劃。第二支柱與第三支柱個人享受稅收優惠的比例或額度可予打通，即如果職工參加企業（職業）年金個人繳費沒有達到稅優上限的比例或額度，可將差額部分追加至個人賬戶的繳費上限；如果職工所在單位沒有建立年金計劃，可將全部比例或額度追加至個人賬戶的繳費上限。這一制度銜接設計的優勢是能夠充分考慮不同群體的公平性，即將二、三支柱的個人繳費稅優額度合并提供給所有人。二是在投資管理上進行銜接。二、三支柱均采用委托人投資運營模式，由專業性金融機構進行投資運營，在治理結構、投資政策和待遇發放方式等方面都應實現統一，方便參保者，并建立統一的市場競爭秩序。三是實現繳費、賬戶記錄和基金轉移接續等方面的銜接，以統一的賬戶管理信息系統為基礎，當參保人在不同性質的單位間轉換工作及跨地域流動時，能夠實現二、三支柱養老金賬戶間的無縫對接。

　　加強立法和稅收優惠政策支持，推動二、三支柱普惠發展

　　補充養老金的發展離不開國家政策引導支持。第二支柱年金制度發展可以在以下方面著力。一是放寬加入年金計劃的限制條件。例如，取消對企業盈利性等方面的要求，放寬在單位繳費歸屬期等方面的限制。在職業年金發展上，著重解決機關事業單位編制外人員參保問題，并加快做實單位繳費部分的賬戶資金。二是放開年金投資的個人投資選擇權，設立標準化養老金投資產品，引入目標日期基金和默認投資工具，為職工提供簡化的投資產品選項。三是進一步拓寬年金投資范圍和渠道，豐富年金產品投資選擇，提高投資權益類資產的上限。

　　針對第三支柱個人養老金發展，應加大稅收優惠支持和試點推進政策。在模式選擇上，考慮到中國實行的是分類個人所得稅制，未來改革的目標是綜合所得稅制，建議實行“雙向稅優”政策，即在實行“延稅型”的EET（退休領取時納稅）同時，設立“免稅型”的TEE賬戶（對賬戶實行稅后繳費，但在退休領取時實行全免的政策，對投資收益和繳費均免征個稅）。推進個人養老金的普及，需要優化稅優政策設計，可借鑒部分國家實行財政補助的做法，對中低收入群體參加個人養老金制度給予補貼。同時，二、三支柱養老金發展成功的關鍵在于覆蓋人數能否最大化，能否普惠到各類就業人員。為此，立法和稅收優惠政策應面向全民，打破行業分割和政策壁壘，通過簡化的投資管理體制設計，利用現代互聯網技術和金融投資工具，為個人提供方便、高效的服務。此外，還要健全針對新就業形態勞動者、外出農民工和靈活就業人員的參保繳費機制，創新探索中小企業加入年金計劃和中低收入群體加入個人養老金的參與機制，促進二、三支柱養老保險的普及發展。

　　總之，通過三支柱養老保險改革的協同推進，未來，多層次養老保險體系的總體發展目標在于，基本養老保險全民覆蓋，二、三支柱廣泛普及，三支柱制度結構合理，保障適度待遇水平，基金資產儲備充足，管理服務便攜高效，制度間無縫銜接，實現多層次多支柱養老保險體系的可持續發展。