作者：歐陽慧（中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院市場(chǎng)與價(jià)格研究所副所長(zhǎng)、研究員），李智（中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員）

　　城市群是當(dāng)今世界城鎮(zhèn)化的主流和大趨勢(shì)，是我國(guó)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，在引導(dǎo)人口和要素布局、提高產(chǎn)業(yè)分工和效率水平、促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議明確提出，要增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力；中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第七次會(huì)議又提出，要形成多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)。黨的二十大報(bào)告指出，要以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，為今后一個(gè)時(shí)期城市群發(fā)展指明了方向、提供了遵循。

　　我國(guó)城市群建設(shè)取得積極進(jìn)展

　　黨的十八大以來，我國(guó)城市群建設(shè)取得重大進(jìn)展，日益成為承載發(fā)展要素的主要空間形式，對(duì)完善“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局、優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

　　頂層設(shè)計(jì)不斷完善。近年來，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門或指導(dǎo)地方編制城市群規(guī)劃，明確城市群的發(fā)展目標(biāo)、空間結(jié)構(gòu)和開發(fā)方向，以及各城市的功能定位和分工。目前城市群規(guī)劃已全部出臺(tái)，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角世界級(jí)城市群建設(shè)有序推進(jìn)，成渝、長(zhǎng)江中游、粵閩浙沿海、中原、關(guān)中平原、北部灣、哈長(zhǎng)、呼包鄂榆、蘭州—西寧等跨省區(qū)城市群和山東半島、遼中南、山西中部、黔中、滇中、寧夏沿黃、天山北坡等省內(nèi)城市群規(guī)劃全面實(shí)施，有效指導(dǎo)了城市群發(fā)展。

　　城市群對(duì)全國(guó)人口和產(chǎn)業(yè)的空間組織和引導(dǎo)作用不斷加強(qiáng)。目前，我國(guó)重點(diǎn)建設(shè)的19個(gè)城市群承載了全國(guó)75%以上的人口、貢獻(xiàn)了85%以上的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，已成為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)和引領(lǐng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作的重要平臺(tái)。同時(shí)，以城市群為支撐，沿大江大河和重要交通干線的發(fā)展軸帶進(jìn)一步夯實(shí)，串聯(lián)東中西和協(xié)調(diào)南北方的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局基本形成，對(duì)全國(guó)人口和產(chǎn)業(yè)的空間組織和引導(dǎo)作用不斷加強(qiáng)。

　　一批高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力源加快形成。京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、成渝、長(zhǎng)江中游五大城市群，以約10%的國(guó)土面積集聚了全國(guó)超過40%的人口，創(chuàng)造了超過50%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。其中，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角，集聚了全國(guó)近25%的人口，創(chuàng)造了全國(guó)37%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，逐漸形成世界級(jí)創(chuàng)新平臺(tái)和動(dòng)力源；成渝和長(zhǎng)江中游城市群，人口、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值分別約占全國(guó)的16.2%和15.8%，逐漸形成支撐全國(guó)創(chuàng)新發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，成為帶動(dòng)中西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力源；其他重點(diǎn)城市群正加快成為推動(dòng)全國(guó)形成高質(zhì)量發(fā)展多極支撐局面的區(qū)域性動(dòng)力源。

　　城市群協(xié)商合作機(jī)制和重點(diǎn)領(lǐng)域一體化水平持續(xù)提升。城市群協(xié)商合作機(jī)制不斷完善，為推進(jìn)一體化發(fā)展提供了組織和制度保障。如京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角城市群依托區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施，健全中央層面領(lǐng)導(dǎo)小組、辦公室及專項(xiàng)推進(jìn)小組等機(jī)制，有關(guān)省市也建立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)或機(jī)制，編制年度工作要點(diǎn)、行動(dòng)計(jì)劃等，實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)任務(wù)協(xié)同，形成強(qiáng)有力的組織保障。長(zhǎng)江中游、北部灣城市群依托跨省合作基礎(chǔ)，建立了省際多級(jí)協(xié)商合作機(jī)制和輪值制度，發(fā)布了合作重點(diǎn)事項(xiàng)或年度重點(diǎn)工作。同時(shí)，城市群在交通基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、統(tǒng)一市場(chǎng)、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域加大合作力度，一體化水平明顯提升。交通一體化方面，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等城市群城際軌道網(wǎng)初步形成，北京、天津與河北實(shí)現(xiàn)公交、地鐵一卡通行。產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新協(xié)作方面，長(zhǎng)三角三省一市共建科技資源共享服務(wù)平臺(tái)，積極推動(dòng)科技創(chuàng)新券通用通兌。統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)方面，京津冀三地口岸合建“快速反應(yīng)通道”；長(zhǎng)三角三省一市優(yōu)化跨省審批流程，統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和考核標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治方面，多個(gè)城市群建立了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，開展跨境水域污染綜合整治。公共服務(wù)互惠共享方面，京津兩地優(yōu)質(zhì)學(xué)校在河北設(shè)立分校，多所高職院校開展跨省市招生，多個(gè)城市群實(shí)現(xiàn)異地就醫(yī)直接結(jié)算，通信、社保、旅游等領(lǐng)域互通共享不斷深化。

　　推進(jìn)城市群高質(zhì)量一體化發(fā)展的戰(zhàn)略方向

　　受地理區(qū)位、資源環(huán)境稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)等長(zhǎng)期因素影響，不同地區(qū)城市群整體實(shí)力、合作成效和一體化水平仍存在顯著差距。下一步持續(xù)推進(jìn)城市群高質(zhì)量一體化發(fā)展需要在以下幾方面重點(diǎn)發(fā)力。

　　更加注重提高城市群綜合承載能力。我國(guó)城市群多數(shù)地區(qū)資源環(huán)境承載能力較好，是集聚經(jīng)濟(jì)和人口的重點(diǎn)區(qū)域。然而，部分城市群整體發(fā)展水平較低，對(duì)經(jīng)濟(jì)和人口集聚能力不強(qiáng)。

　　更加注重發(fā)揮核心城市輻射帶動(dòng)功能。一方面，部分城市群核心城市綜合實(shí)力較強(qiáng)但輻射帶動(dòng)作用不足。如，2010年至2020年，19個(gè)城市群中，核心城市（直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列）增長(zhǎng)人口占城市群新增總?cè)丝诘?9.4%，長(zhǎng)江中游、成渝、哈長(zhǎng)、關(guān)中平原、遼中南、滇中、山西中部、蘭西等城市群核心城市以外的地區(qū)呈現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)。另一方面，部分中心城市發(fā)展能級(jí)不高，城市人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)體量偏小，難以發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用。

　　更加注重發(fā)揮區(qū)域市場(chǎng)一體化的重要作用。一方面，城市群內(nèi)部地方保護(hù)和市場(chǎng)分割現(xiàn)象還大量存在，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)變化低層次的重復(fù)建設(shè)和同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)愈加嚴(yán)重；另一方面，城市群各地區(qū)之間制度、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，導(dǎo)致許多事項(xiàng)均需要政府“一事一議”推進(jìn)，一體化推進(jìn)效率較低，亟待加快引領(lǐng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，積極開展區(qū)域市場(chǎng)一體化，在制度規(guī)則、商品市場(chǎng)、服務(wù)市場(chǎng)、要素市場(chǎng)、流通體系、市場(chǎng)監(jiān)管等方面統(tǒng)一開展探索。

　　更加注重構(gòu)建科學(xué)分工、錯(cuò)位互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展格局。部分城市群內(nèi)部產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化問題依然突出，城市間支柱產(chǎn)業(yè)重合度較高，產(chǎn)業(yè)布局趨同，存在產(chǎn)業(yè)“拼搶”、直接競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。城市間缺少縱向聯(lián)系和合理有效的分工合作，導(dǎo)致主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)本地配套率不高，合理的產(chǎn)業(yè)梯度和緊密聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)鏈尚未形成。

　　更加注重健全一體化發(fā)展多層次協(xié)調(diào)機(jī)制和常態(tài)化推進(jìn)機(jī)制。部分城市群還未形成領(lǐng)導(dǎo)有力、執(zhí)行高效的工作機(jī)制，一些跨省區(qū)城市群雖已建立有關(guān)機(jī)制，但模式較為松散，落實(shí)重大決策、推進(jìn)重大項(xiàng)目、定期溝通協(xié)調(diào)的功能還不完善。部分地區(qū)行政區(qū)思維尚未打破，除了跨界環(huán)境共治、市場(chǎng)監(jiān)管等個(gè)別領(lǐng)域外，利益共享、成本共擔(dān)機(jī)制建設(shè)尚未實(shí)現(xiàn)突破，制約了市場(chǎng)在資源配置中理應(yīng)發(fā)揮的決定性作用。

　　推進(jìn)城市群高質(zhì)量一體化發(fā)展的政策建議

　　堅(jiān)持因地制宜、尊重規(guī)律、突出重點(diǎn)、分類推進(jìn)，持續(xù)增強(qiáng)城市群綜合承載力，培育高質(zhì)量發(fā)展增長(zhǎng)極和動(dòng)力源。

　　制定城市群發(fā)展和管制導(dǎo)則。充分認(rèn)識(shí)城市群建設(shè)對(duì)優(yōu)化我國(guó)城鎮(zhèn)化空間格局、構(gòu)建高質(zhì)量的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的重大意義。制定城市群發(fā)展和管制導(dǎo)則，基于城市間要素分布和流動(dòng)特征、經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系強(qiáng)度等指標(biāo)，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化手段，建立科學(xué)統(tǒng)一、動(dòng)態(tài)調(diào)整的城市群重點(diǎn)建設(shè)區(qū)范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，在保障連續(xù)性和穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，定期評(píng)估、調(diào)整城市群開發(fā)邊界。在空間開發(fā)管控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、統(tǒng)一市場(chǎng)建立等重點(diǎn)領(lǐng)域，強(qiáng)化城市群建設(shè)的硬約束，嚴(yán)禁觸碰生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)控軌道交通建設(shè)“一哄而上”，嚴(yán)格節(jié)約集約利用土地，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　與發(fā)展階段相適應(yīng)分類推動(dòng)城市群有序建設(shè)。優(yōu)先重點(diǎn)支持發(fā)展程度較高、一體化程度較好的少數(shù)成熟型和快速成長(zhǎng)型城市群率先發(fā)展，盡快形成支撐全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的新興動(dòng)力源，同時(shí)在城市群一體化發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新方面形成示范效應(yīng)，總結(jié)一批可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)。引導(dǎo)各地在制定城市群實(shí)施方案中，尊重區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，明確城市群開發(fā)的時(shí)序安排、發(fā)展方向和建設(shè)重點(diǎn)，堅(jiān)持滾動(dòng)開發(fā)、有序建設(shè)，堅(jiān)持成熟一片開發(fā)一片，避免大規(guī)模低效無序蔓延。

　　以增強(qiáng)區(qū)域融通引領(lǐng)城市群一體化發(fā)展合作機(jī)制。完善城市群治理法律法規(guī)，以國(guó)家相關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)為基礎(chǔ)，明確政府間競(jìng)爭(zhēng)和合作的主要內(nèi)容、權(quán)力與責(zé)任、解決沖突的方式與利益補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)區(qū)域公共事務(wù)合作治理機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、職責(zé)、權(quán)限、運(yùn)行機(jī)制等予以規(guī)范。探索設(shè)立城市群共同發(fā)展基金，重點(diǎn)用于解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水資源利用、跨區(qū)域公共設(shè)施建設(shè)和區(qū)域發(fā)展不平衡等問題。鼓勵(lì)有條件的城市群建立統(tǒng)一的規(guī)劃委員會(huì)和區(qū)域協(xié)調(diào)組織，實(shí)現(xiàn)各地規(guī)劃統(tǒng)一編制、統(tǒng)一實(shí)施。

　　開展城市群市民化綜合改革試點(diǎn)。探索建立城市群市民化綜合改革試點(diǎn)，加快推動(dòng)城市群戶籍政策一體化改革，健全以居住證為載體、與城市群范圍內(nèi)居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，提高城市群地區(qū)人口吸引力。加大“人地錢”掛鉤政策向試點(diǎn)城市群傾斜力度。賦予先行先試權(quán)利，在土地制度改革、公共服務(wù)供給、成本分擔(dān)機(jī)制等方面探索經(jīng)驗(yàn)。

　　加強(qiáng)城市群高質(zhì)量一體化發(fā)展監(jiān)測(cè)。建立城市群高質(zhì)量一體化發(fā)展監(jiān)測(cè)機(jī)制，完善統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和評(píng)估體系，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)跟蹤研判，及時(shí)發(fā)現(xiàn)突出問題，采取針對(duì)性舉措化解突出矛盾。增強(qiáng)城市群建設(shè)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，不得隨意更改城市群的名稱和范圍，強(qiáng)化空間開發(fā)管制，支持合作機(jī)制創(chuàng)新。