現(xiàn)在的科爾沁沙地，在歷史上曾是一片水草豐美、牛羊肥壯的草原，后來(lái)，這里逐漸沙化。如今的科爾沁沙地，橫跨內(nèi)蒙古、遼寧、吉林三省區(qū)，是我國(guó)四大沙地之一。沙地治理迫在眉睫，依法治理至關(guān)重要，《通遼市沙化土地治理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）應(yīng)運(yùn)而生。

　　沙地治理 呼喚立法

　　“窮荒絕漠鳥(niǎo)不飛，萬(wàn)磧千山夢(mèng)猶懶。”通遼市地處科爾沁沙地腹地，沙地面積4086萬(wàn)畝，占科爾沁沙地總面積的52.7%，是科爾沁沙地主體地區(qū)。經(jīng)過(guò)幾十年的不懈努力，在一代又一代通遼人民的接續(xù)奮斗下，科爾沁沙地實(shí)現(xiàn)了綠增人進(jìn)沙退。

　　治理后的沙地變得草木蔥蘢，鳥(niǎo)語(yǔ)花香，“無(wú)風(fēng)三尺土”的惡劣環(huán)境已明顯改善，但目前仍有1000多萬(wàn)畝的沙化土地沒(méi)有得到有效治理，同時(shí)還存在已治理區(qū)域植被群落不穩(wěn)定、治理成果很脆弱，且不同程度存在亂墾濫牧、亂挖濫采等問(wèn)題，局部地區(qū)有惡化趨勢(shì)。此外，沙化土地治理工作也存在權(quán)責(zé)不夠明確、措施不夠科學(xué)、治理體系不夠健全、沙化土地資源開(kāi)發(fā)利用管理不夠規(guī)范等問(wèn)題。因此，制定一部沙化土地治理地方性法規(guī)，全面加強(qiáng)和規(guī)范沙化土地治理工作十分必要。這關(guān)系到通遼市高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)系到通遼市人民群眾福祉和生態(tài)文明建設(shè)，也直接影響著我國(guó)北方重要生態(tài)安全屏障功能的發(fā)揮。

　　牢記囑托 推進(jìn)立法

　　推進(jìn)科爾沁沙地生態(tài)治理立法，加大依法治林治草力度，能夠有效保護(hù)和鞏固擴(kuò)大沙地治理成果，是規(guī)范沙地治理以及沙地資源保護(hù)利用的制度保證和法律保證。制定《條例》，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示精神的重大舉措，是貫徹落實(shí)黨中央和自治區(qū)黨委、通遼市委重大決策部署的必然要求，同樣是推進(jìn)通遼市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的現(xiàn)實(shí)需要。

　　通遼市人大常委會(huì)牢記習(xí)近平總書(shū)記囑托，切實(shí)履行主體責(zé)任，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，把深入貫徹落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”理念貫穿始終，以習(xí)近平生態(tài)文明思想以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)防沙治沙工作的決定》為指導(dǎo)，用最嚴(yán)格法律制度保障沙地治理高質(zhì)量推進(jìn)。

　　2022年3月至7月，通遼市人大常委會(huì)與通遼市政府共同組織成立的《條例》草案起草小組開(kāi)展立法調(diào)研工作，先后深入到8個(gè)旗縣市區(qū)，尤其對(duì)奈曼旗、庫(kù)倫旗、科左后旗和科爾沁區(qū)4個(gè)“科爾沁草原山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)工程”項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)研，在此期間赴遼寧省阜新市開(kāi)展立法工作考察。2022年8月，《條例（草案征求意見(jiàn)二稿）》經(jīng)通遼市政府常務(wù)會(huì)審議后先后提請(qǐng)市人大常委會(huì)第五次會(huì)議、第六次會(huì)議進(jìn)行審議，并經(jīng)市人大常委會(huì)第六次會(huì)議表決通過(guò)，報(bào)請(qǐng)自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。2022年12月27日，在內(nèi)蒙古自治區(qū)第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十九次會(huì)議上，《條例》批準(zhǔn)通過(guò)。2023年3月1日，《條例》正式實(shí)施。

　　生態(tài)優(yōu)先 高質(zhì)量立法

　　《條例》涉及面廣、關(guān)注度高。通遼市人大常委會(huì)堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為根本遵循，自覺(jué)對(duì)標(biāo)對(duì)表，把制定該條例作為重大政治任務(wù)，列入年度立法計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目，認(rèn)真落實(shí)到立法工作的全過(guò)程，做到科學(xué)立法、民主立法、依法立法。

　　在《條例》制定過(guò)程中，始終堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，多次深入開(kāi)展調(diào)研論證，廣泛征求社會(huì)各方面及基層立法聯(lián)系點(diǎn)意見(jiàn)；充分發(fā)揮人大常委會(huì)組成人員和人大代表主體作用，審議一次比一次深入，意見(jiàn)一次比一次聚焦，充分把社會(huì)期盼、群眾智慧、專(zhuān)家意見(jiàn)、基層經(jīng)驗(yàn)吸收進(jìn)來(lái)，有效提升了立法質(zhì)量；相關(guān)部門(mén)和工作人員以高度的使命感和責(zé)任感，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求推進(jìn)各項(xiàng)工作。通遼市人大常委會(huì)充分匯聚各方面智慧和力量，發(fā)揚(yáng)工匠精神，精益求精，反復(fù)細(xì)致打磨草案文本，共同努力打造一部經(jīng)得起歷史和實(shí)踐檢驗(yàn)的高質(zhì)量法規(guī)。

　　通遼市人大常委會(huì)切實(shí)發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，在立法專(zhuān)題調(diào)研基礎(chǔ)上，聚焦科爾沁沙地現(xiàn)狀，明確制定《條例》的總體思路：堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，以自然恢復(fù)為主，人工修復(fù)與自然恢復(fù)相結(jié)合，科學(xué)合理治理、保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用沙地資源；明確責(zé)任主體，層層落實(shí)責(zé)任，通過(guò)強(qiáng)化各級(jí)人民政府責(zé)任，明確沙地治理責(zé)任范圍，明確部門(mén)分工，以及土地使用人的權(quán)利和義務(wù)，搞好規(guī)劃，建立健全林長(zhǎng)制和責(zé)任目標(biāo)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，上下聯(lián)動(dòng)，密切配合，分類(lèi)治理，全方位、多角度治理和保護(hù)好沙區(qū)生態(tài)環(huán)境；科學(xué)有序治理，依法保護(hù)成果，按照補(bǔ)充性、可操作性的立法原則，細(xì)化上位法原則性規(guī)定，著力規(guī)范沙地治理、保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用不科學(xué)、工作落實(shí)不力，以及屢禁不止的重點(diǎn)違法行為，加快推動(dòng)沙地治理步伐，切實(shí)保護(hù)好生態(tài)治理成果，促進(jìn)人與自然和諧共生。

　　摸底調(diào)研 特色立法

　　《條例》注重前期摸底調(diào)研以“堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、針對(duì)問(wèn)題立法、立法解決問(wèn)題、立法突出特色”為目標(biāo)，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，按照“科爾沁草原山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)工程”總要求，加強(qiáng)森林、濕地、草原資源保護(hù)力度，對(duì)荒漠化、沙化、水土流失綜合治理。《條例》規(guī)定，旗縣市區(qū)人民政府統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)沙地治理工作，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)任期目標(biāo)責(zé)任制，納入林長(zhǎng)制考核責(zé)任體系和年度績(jī)效考評(píng)，對(duì)通遼市沙化土地治理和成果保護(hù)進(jìn)行了全面規(guī)范。

　　“符合‘小切口立法，解決民生大問(wèn)題’的地方立法要求，法律依據(jù)充分、立法目的明確、突出通遼特色，具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。”《條例》在通遼市人大常委會(huì)和自治區(qū)人大常委會(huì)審議時(shí)得到一致認(rèn)同。

　　《條例》的特色和亮點(diǎn)還在于，針對(duì)地下水位下降，農(nóng)林牧業(yè)生產(chǎn)水資源利用不合理的問(wèn)題，《條例》規(guī)定，沙地治理應(yīng)當(dāng)量水而行、以水定綠，優(yōu)化林種樹(shù)種結(jié)構(gòu)，造林種草選擇耐干旱、抗逆性強(qiáng)的優(yōu)良鄉(xiāng)土樹(shù)種和草種，增加灌草比例，發(fā)展雨養(yǎng)林草業(yè)；果樹(shù)經(jīng)濟(jì)林應(yīng)當(dāng)采用高效節(jié)水設(shè)施灌溉；禁止發(fā)展高耗水、粗放經(jīng)營(yíng)的農(nóng)牧林草種植業(yè)。針對(duì)沙蒿等可能致敏的蒿類(lèi)植物問(wèn)題，通遼市人大法制委員會(huì)認(rèn)為，雖然目前尚無(wú)權(quán)威結(jié)論認(rèn)定沙蒿就是引起過(guò)敏的主要因素，但考慮到過(guò)敏性鼻炎在通遼市的高發(fā)態(tài)勢(shì)和嚴(yán)重程度，且已經(jīng)引起人民群眾的廣泛關(guān)注，《條例》中增加鼓勵(lì)性規(guī)定，即“鼓勵(lì)、支持在沙化土地治理中選擇其他先鋒植物種替代沙蒿種子等可能致敏的蒿類(lèi)植物”。

　　“山氣日夕佳，飛鳥(niǎo)相與還。”這幅唯美的畫(huà)卷離不開(kāi)蔥郁的森林草原、清新的空氣……從沙地到花海綠洲，防沙治沙，任重道遠(yuǎn)。相信隨著《條例》的正式實(shí)施，會(huì)為通遼市生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供更有力的法治支撐。總有一天，萬(wàn)畝沙地會(huì)變成萬(wàn)頃碧綠，那便是人們心中的詩(shī)與遠(yuǎn)方。

　　多措并舉 推動(dòng)《條例》落地見(jiàn)效

　　《通遼市沙化土地治理?xiàng)l例》的頒布與實(shí)施，標(biāo)志著該市的沙化土地治理工作步入了法制化、規(guī)范化軌道。如何多措并舉，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，系統(tǒng)抓好《條例》的貫徹實(shí)施，全力推動(dòng)《條例》落地見(jiàn)效，通遼市各相關(guān)職能部門(mén)迅速行動(dòng)：

　　林草局召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議推動(dòng)《條例》落地。要求全市各級(jí)林業(yè)和草原主管部門(mén)要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，認(rèn)真履行職責(zé)，按照保護(hù)優(yōu)先、重點(diǎn)修復(fù)、適度利用的總體思路，全面貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，堅(jiān)持規(guī)劃先行、分期實(shí)施、先易后難、整體推進(jìn)的原則，將沙化土地治理納入全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局來(lái)謀劃。制定防沙治沙總體規(guī)劃，依托國(guó)家、自治區(qū)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，采取人工造林種草、封禁保護(hù)、埋設(shè)沙障等綜合措施，持續(xù)推進(jìn)沙化土地治理工作。堅(jiān)持依法保護(hù)，合理開(kāi)發(fā)利用，不斷推動(dòng)綠色高質(zhì)量發(fā)展。

　　農(nóng)牧局按照職責(zé)分工，逐條分解落實(shí)《條例》，建立責(zé)任清單，做到責(zé)任全覆蓋。進(jìn)一步增強(qiáng)與其他部門(mén)的協(xié)調(diào)溝通，壓實(shí)各地農(nóng)牧主管部門(mén)屬地職責(zé)，指導(dǎo)和做好轄區(qū)內(nèi)沙化土地治理工作。堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙綜合治理，通過(guò)合理優(yōu)化不利于生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)的種植結(jié)構(gòu)，改進(jìn)作物耕作方式、推廣土壤改良技術(shù)、實(shí)施黑土地保護(hù)性耕作技術(shù)，有效減少動(dòng)土面積，減少表土層水分蒸發(fā)，進(jìn)而減少風(fēng)蝕、水蝕的程度，提高土壤抗蝕性，保護(hù)耕地。扎實(shí)推進(jìn)飼草料基地建設(shè)，采取禁牧或分區(qū)輪牧、限制超過(guò)核定的適宜載畜量等措施，抓好《條例》落實(shí)落地。

　　司法局堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式助推沙化土地治理。加強(qiáng)行政權(quán)力制約和監(jiān)督，確保《條例》取得實(shí)效。依法監(jiān)督行政執(zhí)法單位在沙化土地治理領(lǐng)域規(guī)范文明執(zhí)法，嚴(yán)格落實(shí)“雙隨機(jī)，一公開(kāi)”制度。督促相關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)加強(qiáng)沙化土地治理日常監(jiān)管和執(zhí)法巡查，從源頭上預(yù)防和化解違法風(fēng)險(xiǎn)。開(kāi)展形式多樣的普法宣傳活動(dòng)，提高《條例》的群眾知曉率。

　　檢察院在辦理涉沙化土地生態(tài)環(huán)境案件時(shí)，全面審查刑事、民事、行政責(zé)任，依法推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)，可能侵害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的，及時(shí)作為行政公益訴訟案件進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任的，及時(shí)作為民事公益訴訟或者刑事附帶民事公益訴訟案件進(jìn)行監(jiān)督。開(kāi)展公益保護(hù)法治宣傳。檢察機(jī)關(guān)將開(kāi)展公益訴訟助力生態(tài)修復(fù)樣板專(zhuān)項(xiàng)工作，適時(shí)發(fā)布涉沙化土地治理公益訴訟典型案例，通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證、公開(kāi)宣告送達(dá)、公開(kāi)征集線(xiàn)索等多種形式，加強(qiáng)公眾參與度，增強(qiáng)社會(huì)知曉度。（郭洪申、郭曉玲）