作者：涂圣偉（中國宏觀經濟研究院產業經濟與技術經濟研究所）

　　我國城鎮化是在人口和地理超大規模基礎上推進的，縣城聯城結鄉、承上啟下，對于保持國民經濟暢通和城鄉社會穩定至關重要。今年5月，中辦、國辦印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，明確提出要因地制宜補齊縣城短板弱項，提升縣城發展質量，為實施擴大內需戰略、協同推進新型城鎮化和鄉村振興提供有力支撐。當前，城鄉分界日趨模糊、商品和要素交換更加頻繁，縣城在城鄉體系中的地位上升是必然的。以縣城為重要載體是現階段推進城鄉融合發展的必然選擇，關系到新型城鎮化建設質量和鄉村振興進度成效。

　　縣城地位上升具有必然性

　　以縣城為重要載體推進城鎮化建設，并不意味著我國城鎮化空間格局要推倒重來，也不是只發展縣城而不發展大中城市。促進大中小城市和小城鎮協調聯動發展，是我國新型城鎮化建設一以貫之的方向。不論從城鎮化率還是城鎮化質量來看，我國城鎮化進程都尚未完成。優化城鎮化空間布局和形態，既要發展承載功能強、集聚效率高、輻射作用大的城市群、都市圈，也要分類引導大中小城市發展方向和建設重點，促進大中小城市和小城鎮功能互補、協同發展。就此看，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，與推動城市群建設、大中城市發展和鄉村振興是并行不悖的，縣城的建設和發展有其不可替代的重要作用。

　　一是適應大規模人口定居安居的現實需求。我國人口發展正在經歷前所未有的大轉折，人口總量、結構變化以及城鄉區域流動，特別是從大規模流動遷徙到逐步定居安居，將推動城鄉形態加快重塑，并深刻改變城市間的競合態勢，成為影響城鎮化高質量發展的關鍵變量。以農民工群體為例，據第七次全國人口普查數據顯示，我國流動人口達3.75億人，其中很大一部分是農民工，農民工中新生代又占到近一半。相比老一代農民工，新生代農民工大多缺乏從事農業生產活動的經驗和技能，既難以在就業生活的大城市落戶，又不太愿意回鄉村，伴隨年齡增長和婚育需求，在何處安家的問題現實而緊迫。由于大中城市落戶成本越來越高，作為“城尾鄉頭”的縣城將成為他們定居安居的重要選擇。然而，在傳統發展模式下，縣城既難以融入大城市發展，也無法享受與鄉村發展同等的支持政策，事實上有邊緣化和功能虛化趨勢，承載經濟和人口的功能普遍不強。為此，要緩解超大特大城市人口過度集聚問題，更好地滿足大規模流動人口就業安家需求，亟須加快推進縣城建設。

　　二是暢通城鄉經濟循環的內在要求。暢通城鄉經濟循環，本質上在于構建起城鄉共生關系，實現兩個異質性空間的要素對流、產業耦合和供需適配。不論是推動城鄉要素有序流動、產業協同發展，還是提高公共服務配置效率，都離不開縣城的重要載體作用。具體看，縣城是城鄉要素跨界配置的天然載體，增強縣城綜合功能，有利于優化城鄉要素配置，促進土地、資本、技術、信息等向農村良性匯聚，提高農業勞動生產率，推動農業現代化。再者，縣城的加快發展，有利于促進城鄉間生產、流通、分配、消費的良性循環，產生規模經濟效應和溢出效應，帶動農村工業化和市場化發展。此外，基礎設施和公共服務設施建設只有在充分考慮不同區域人口密度的基礎上，才會更加高效，否則就可能造成不必要的閑置浪費。我國農村形態仍在不斷變化，平均人口數量少，公共設施配置成本高，基于縣域來統籌配置公共資源會更為合理。

　　三是擴大內需的重要潛力空間。我國縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%，5億農村人口中的大部分居住在縣域內的鄉村地區，縣城建設是統籌穩增長、調結構、推改革、惠民生的重要結合點，不論是擴大投資還是促進消費，都蘊藏著巨大潛力。目前，我國多數縣城在基礎教育、公共衛生、市政設施、人居環境和產業配套等方面存在短板弱項，難以充分滿足縣域居民的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要。加快推進縣城建設，有利于精準擴大當期有效投資；同時，縣城公共設施的有效改善，又可以提升產業承載能力，增加居民就業增收機會，進而促進居民消費，形成乘數效應。再者，推進縣城基礎設施向鄉村延伸、公共服務向鄉村覆蓋，也可以為城市要素入鄉發展、城市人口入鄉消費提供保障，促進農村消費和投資增長。

　　提升縣城發展質量

　　我國縣城建設總體滯后、縣域經濟普遍不發達是客觀現實，這與過去多年來我國城鎮化發展戰略導向、城鄉二元結構是分不開的。我國縣城數量大、類型多，發展路徑各不相同，不可能有統一模式，必須尊重縣城發展規律，因縣施策、分類發展，在全面提升縣城基礎設施水平和公共服務能力的基礎上，通過“育產”“化人”“活地”，全面提升縣城綜合承載能力。

　　一是“育產”，培育本地化產業經濟。產業是縣城建設發展的根基。但是，縣域經濟該怎么發展，縣城產業如何培育，長期以來困擾著地方發展。當前，多數大中城市產業成熟度不高，發展極化效應大于輻射效應，對縣城資源要素存在虹吸，寄希望于承接產業轉移做強縣城產業并不現實；同時，多數縣城組織和配置資源能力不強，在招商競爭中不具備優勢，與周邊大中城市進行產業同質競爭、片面追求“高精尖”更不會有出路。為此，縣城產業發展只能尋求與大中城市的產業差異化優勢，發展壯大本地化產業經濟。所謂本地化產業經濟，就是利用本地資源或服務本地發展需求所形成的產業。比如，一些有豐富特色農產品資源的縣城，可以以“糧頭食尾”“農頭工尾”為抓手，培育農產品加工業集群，延伸產業發展鏈條，提升產業附加值；同時，可以圍繞服務“三農”發展，培育壯大農資供應、技術集成、倉儲物流、農產品營銷等農業生產性服務業。

　　二是“化人”，促進城鄉人口有序流動和全面融入。人口雙向有序流動和全面融入是城鄉融合的基本特征，也是未來發展的必然趨勢。不論進城人群，還是下鄉人群，都能公平公正地享受公共資源和社會福利，全面參與政治、經濟、社會和文化生活，實現社會接納和心理認同，這是城鄉融合發展的應有之義。縣城是農業轉移人口就近城鎮化的重要載體，也是城市人口入鄉發展的重要支撐，要加快完善相關支持政策，全面提升縣城集聚、承載和服務人口的能力。一方面，全面落實取消縣城落戶限制政策，建立健全全省以下財政轉移支付、城鎮建設用地增加規模與農業轉移人口市民化掛鉤機制，完善基本公共服務均等化機制、農村資產和權益退出機制，加快推進農業轉移人口市民化，讓其真正融入縣城、安居縣城；另一方面，建立健全縣城對城市人口下鄉的服務保障機制，在其參與村民自治、有序獲得農村土地相關權益等方面加快探索步伐，強化權益保障和有效激勵，讓其留得住、發展好。

　　三是“活地”，推進城鄉土地資源優化配置。土地是縣城發展最為基礎的要素，也是縣城發展可以充分挖潛的空間。目前，不少縣城土地資源緊缺與低效閑置并存，產業發展、基礎設施、公共服務等項目用地需求得不到滿足，發展受到限制。推進縣城建設，既要合理安排新增建設用地計劃指標，保障縣城建設用地需求，更要深化土地要素市場化配置改革，推進城鄉土地資源統籌整合和優化配置，提高土地利用效率，釋放土地活力。比如，一些地區結合農村全域土地整治，將村（社區）零碎土地指標統一歸集后“騰挪”到縣城更優質的區域，開發產業項目進行“飛地抱團”，不僅滿足了縣城用地需求，也增加了村集體和農民收入。同時，應支持有條件的地方穩妥有序推進農村集體經營性建設用地入市，健全城鄉建設用地增減掛鉤節余指標、補充耕地指標跨區域交易機制，有效盤活和高效利用土地資源，為縣城和鄉村發展注入新動能。