作者：楊振

　　中央政治局召開會議分析研究2023年經濟工作時，確立了支撐明年經濟高質量發展的五大政策體系，其中明確提出產業政策要發展和安全并舉。當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，傳統產業政策必須順應發展階段轉換，需要盡快實現產業政策轉型。但產業政策往何處轉型以及如何實現轉型，特別是怎樣定位未來產業政策中的政府職能，尚存分歧。此次會議提出的“發展和安全并舉”，無疑是對當下產業政策轉型的最新要求和精準定位。

　　準確把握產業政策的新要求，有必要厘清我國產業政策及其轉型的演化邏輯。我國的產業政策到底因何而起？20世紀80年代初，國內圍繞經濟體制改革方向進行了激烈討論，1984年黨的十二屆三中全會確定建立“有計劃的商品經濟”，1992年黨的十四大又作出了“建立社會主義市場經濟體制”的重大決策。如何從計劃經濟平穩過渡到商品和市場經濟，成為當時擺在我們面前的重大問題。在這個重要的經濟體制轉型期，日本、韓國等國家和地區積極承接產業轉移、通過產業政策主動干預產業發展路徑的東亞模式，引起了全球尤其是我國的關注。我國的產業政策也伴隨著經濟體制改革的全進程，成為國家宏觀調控下發揮市場配置資源作用的政策工具之一。由此看來，我國的產業政策并不是因彌補市場失靈而起。恰恰相反，它協助了“從計劃到市場”的經濟體制轉型。

　　此后，通過制定產業政策壯大產業規模、調整產業結構、選擇產業技術路線，對特定產業、企業或技術進行選擇性干預，以非普惠性政策措施挑選并獎勵“市場贏家”，成為傳統產業政策運行的核心邏輯。毋庸置疑，這一套選擇性產業政策有力支撐了我國經濟高速增長。當然，產業政策也并非“放之四海而皆準”，需要有保障其有效實施的基礎要件。經驗表明，選擇性產業政策能否成功實施，與國家發展階段、產業技術水平、對外經貿格局等因素息息相關。

　　從國家發展階段看，過去我國經濟發展中的短板很清楚，產業政策只要按照“雁行理論”效仿先行國家，就容易形成產業比較優勢。政府此時利用選擇性產業政策，可有效降低市場的“試錯”成本。從產業技術水平看，先行國家已經探索過的成熟技術具有相對明確的技術標準和技術路線，后發國家引進技術時選擇錯誤技術路線的可能性大大降低。過去我國產業技術水平與發達國家存在顯著差距，實施選擇性產業政策也存在一些有利條件。從對外經貿格局看，過去我國依賴大規模出口和外向型發展，資源和市場“兩頭在外”的加工貿易占比較高，政府在產業價值鏈的中低端環節實施選擇性產業政策，積極參與全球產業鏈供應鏈體系，也會對發達國家高附加值環節分工形成支撐。

　　也就是說，在發展追趕階段，技術水平較低、產業價值鏈處于低端環節的條件下，政府實施選擇性產業政策面臨的不確定性較小，可以有效利用“后發優勢”，將產業政策重心統一到經濟高速增長上來，并以此為主線促進產業規模擴張。但未來哪些產業能夠成為發展新動能，什么樣的產業結構更合理，政府并不比市場更具信息優勢；在新科技和產業革命背景下，我國部分企業和行業逐步走向全球產業技術前沿，未來技術路線選擇面臨更大不確定性；而隨著逆全球化思潮沉渣泛起，利用國際分工體系的機制成本增加，全球產業鏈供應鏈不穩定性增強，我國產業向價值鏈高端環節攀升過程中也存在產業鏈供應鏈斷裂的安全隱患。

　　顯然，隨著我國經濟高質量發展的內外部形勢變化，支撐傳統產業政策實施的基礎條件發生了重大變化，產業政策體系轉型已經十分迫切。當下，將產業政策重心統一到高質量發展上來，并以此為主線提升產業發展質量、保障產業安全，已經成為我國產業政策轉型的主要目標。前幾年，中央反復強調“產業政策要準”，就是要避免出現“選擇性偏差”，把產業政策準確定位到結構性改革方向。當前，中央因時而變，強調產業政策要發展和安全并舉，也是與國家發展階段變化、產業技術水平提升、對外經貿格局演變相適應的。

　　在這樣的背景下，新的產業政策體系，必須提供公平競爭市場環境、營造全員參與創新氛圍、穩固產業鏈供應鏈合作機制，以此識別出“真正的市場贏家”、篩選出“正確的技術路線”、構建起“安全有韌性的產業鏈供應鏈”。這正是產業政策發展和安全并舉的核心要義和政策重心。不難理解，“發展”的政策導向是高質量而非高速度，而“安全”的重點則是提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平。

　　促進產業高速增長的產業政策，并不會“自然”支撐高質量發展。要實現這一政策目標，傳統產業政策需加快實現兩個轉型：一是由選擇性產業政策逐步轉變為功能性產業政策。政府通過維護公平競爭，降低交易成本，放寬產業準入，形成更有助于市場運行和競爭機制發揮作用的制度環境。二是由差異化產業政策逐步轉變為普惠性產業政策。政府的職能和行為，更多聚焦到為產業創新發展提供普惠的制度環境，逐步減少針對少數目標產業、目標企業和目標技術的補貼。

　　值得特別注意的是，產業鏈供應鏈的韌性和安全，是具有重大外部性的公共產品。功能性和普惠性產業政策，雖然可以為產業中的個體企業提供更好發展環境，但產業鏈供應鏈的經濟本質是在市場專業化分工基礎上形成的合作關系，個體企業缺乏協調產業鏈整體復雜合作關系的內在激勵，客觀上存在一定程度的市場失靈。因此，要提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平，政府當然責無旁貸：站在產業鏈供應鏈整體高度，厘清短板和堵點，挖掘長板和優勢，促進上下游融通協同，為關鍵環節提供更精準政策支持。一言以蔽之，政府要以產業鏈思維為導向構建良好的產業鏈生態，以此提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平。（楊振）

　　[ 責編：徐倩陽]