位于浙江省溫州市鰲江之畔的龍港鎮(zhèn)，曾因農民自費造城名揚海內外，被譽為“中國第一座農民城”。2019年8月，這個鎮(zhèn)獲批直接升格為縣級市，成為全國首個“鎮(zhèn)改市”。

　　三年多來，龍港大膽創(chuàng)新、勇于開拓，為我國特大鎮(zhèn)有序設市，發(fā)展新生城市，不斷積累可復制可推廣的經驗。與此同時，龍港在發(fā)展過程中面臨“一對多”“職能重疊”“人少事多”等現實困境，仍需要通過不斷深化改革，寫好“后半篇文章”。

　　為什么是龍港？

　　改革開放后，我國一批特色鮮明的特大鎮(zhèn)逐漸形成，它們雖然是“鎮(zhèn)”，卻常常擁有著“縣級”的人口總量和“市級”的經濟體量，形成了獨特的“特大鎮(zhèn)現象”。

　　這些特大鎮(zhèn)綜合實力突出，部分已經超過中等城市的發(fā)展水平，龍港鎮(zhèn)便是其中之一。

　　1994年，建鎮(zhèn)10年的龍港，從5個小漁村發(fā)展成有13.5萬戶籍人口的特大鎮(zhèn)，當時綜合經濟實力在全國億元鎮(zhèn)中排名第17位。但是，“小馬拉大車”的體制機制問題也凸顯出來。

　　在用地指標、信貸規(guī)模和項目審批等方面，龍港都受到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)衣帽”的限制。鎮(zhèn)政府的權責配置與當地經濟社會發(fā)展需求之間的矛盾，束縛了龍港發(fā)展的活力和潛力。

　　1995年，國家發(fā)改委等11個部門聯(lián)合發(fā)文，首次在全國實施“小城鎮(zhèn)綜合改革試點”，以龍港為首的57個城鎮(zhèn)被列入試點，龍港不僅在多個領域被賦予縣級經濟管理權限，還建立了浙江省第一個鎮(zhèn)級金庫。

　　然而，面對不斷聚集的人口和擴張的城鎮(zhèn)規(guī)模，通過授權和委托方式推進的“強鎮(zhèn)擴權”改革，不斷出現權力“放了又被收回”的現象。

　　一些專家認為，這種以“授權”和“委托”方式實現縣級權力下放，來擺脫體制羈絆的做法，與規(guī)范的立法授權相比，往往容易陷入權力收放循環(huán)的怪圈。特大鎮(zhèn)要獲得更大自主權，僅靠縣級政府放權并不能真正解決問題，必須通過制度的變革將放權固化下來。

　　轉機發(fā)生在2014年底。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出，要完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區(qū)劃調整條件的縣可有序改市，把有條件的縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市。

　　2014年底，龍港被列為全國首批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點，為推進特大鎮(zhèn)有序設市，探索路徑、模式，破解我國特大鎮(zhèn)“小馬拉大車”困局。

　　此時，已擁有38萬常住人口的龍港，按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”的改革要求，開始探索不走升格、翻牌、大幅度增加管理人員之路的特大鎮(zhèn)設市改革，再寫創(chuàng)新史，取得實質性進展。2019年8月，龍港撤鎮(zhèn)設縣級市獲得國務院批準，同年9月，龍港市正式掛牌成立。

　　“鎮(zhèn)改市”在承壓中前行

　　作為特大鎮(zhèn)轉型設市的“國家試驗田”，龍港改革注定引人注目。

　　設市以來，龍港在機構編制數比全省縣市區(qū)明顯偏少的情況下，實現有效承接100%的縣級權限事項，走出了一條“大部制、扁平化”運轉的新路子。

　　“機構最精、層級最少、職能最優(yōu)、成本最低、效能最高、責權利相統(tǒng)一”是龍港追求的改革目標。記者調查發(fā)現，龍港設市以來改革的主要成效體現在機構最大限度精簡，通過制度重塑、機制創(chuàng)新和數字賦能，實現黨政機關行政編制不增加，縣級部門力量直接下沉到村居，形成了扁平化的管理架構。

　　在制度重塑上，龍港按照“黨政機構合一、職能相近部門合并、打破上下對口”的原則，從城市管理、企業(yè)發(fā)展、市民服務三方面尋找改革突破點。原來12個鎮(zhèn)內設機構、11個事業(yè)單位、18個縣派駐機構共41個部門，被整合為15個黨政大部門。同時，綜合設置6個直屬事業(yè)機構，不設鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，推進“小政府大服務”體系構建。

　　設立的龍港市經濟發(fā)展局，把發(fā)改委、經信、科技、金融、商務、統(tǒng)計等8個部門的97個處室的職能與任務，進行分解與歸類，構建龍港的綜合規(guī)劃模塊、重大投資模塊、產業(yè)服務與人才發(fā)展模塊、研發(fā)創(chuàng)新模塊等11個科室模塊。

　　事實上，這個局只有20名行政編制和32名事業(yè)編制，但通過“模塊化”架構重塑、職責重塑，承擔起具有“大經濟”概念的工作職能。

　　為了構建“小政府大服務”工作格局，龍港通過創(chuàng)新機制、數字賦能，打造了全域性“一枚印章管審批”“一支隊伍管執(zhí)法”“一張清單轉職能”的新型政務服務模式，促進了“市管社區(qū)”的扁平化改革。

　　龍港大部制新型組織架構和管理體制，盡管在磨合后運轉較為平順，但在“條條對口”“左右對齊”的現行政府管理體制下，還是碰到不少問題，例如機構設置與履職要求還難以有效匹配，多元共治面臨挑戰(zhàn)，權力與運行如何監(jiān)督等問題。

　　龍港15個黨政大部門雖然涵蓋了城市運行管理的方方面面，但在“下改上未動”的情況下，一個大部門要對應上級多個部門的各種職能，承擔的壓力倍增，新舊體制銜接矛盾較為突出。

　　業(yè)內人士認為，龍港撤鎮(zhèn)設市是個全新的事物，肩負著為全國改革探路重大使命。龍港要形成可復制可推廣的成果，仍需深化改革。

　　如何寫好“后半篇文章”

　　記者注意到，浙江省富陽市早些年探索的“專委會”模式，從另一個角度探路基層大部制改革。

　　2007年，富陽市（現為杭州市富陽區(qū)）“專委會”大部制試驗引發(fā)關注。這項被評為“浙江省首屆黨政工作創(chuàng)新典范”的管理模式，是在“上未動”的情況下，審視縣域發(fā)展的內在規(guī)律，把各部門中的相同相近職能整合歸類，設立決策、執(zhí)行、監(jiān)督三類共13個“專委會”。各“專委會”由副市長擔任主任，都有一個牽頭責任部門，并明確職能相關的組成部門。

　　“專委會”模式著力破解縣級機構職能交叉、權責脫節(jié)、權力部門化等問題，打破了傳統(tǒng)的市長間的分工歸屬，起到了統(tǒng)攬協(xié)調形成合力的作用。

　　以富陽城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會為例，農業(yè)、林業(yè)、水利、建設、國土等20個涉農職能部門的惠農政策、重大項目統(tǒng)歸“專委會”管理。一名分管農口的副市長擔任“專委會”主任，實行統(tǒng)攬協(xié)調“大三農”的系列問題。

　　當時在富陽洞橋鎮(zhèn)小塢村，72戶村民居住在山邊一條小溪兩旁，因小流域常有地質災害，需要整村搬遷移民新村。但是，由于地質災害歸國土局管，小流域治理歸水利局管，下山移民歸農辦管，農戶移民住房補助又歸建設局管。在傳統(tǒng)的管理模式下，一個分管農業(yè)的副市長需要跨分管部門協(xié)調和督促，難度可想而知。

　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會成立后，分管副市長統(tǒng)攬此事，不僅牽頭部門與其他相關部門協(xié)調順手，而且相關部門的政策資金也能整合使用，使得整村搬遷落實新村建設很快得到解決。

　　記者調查發(fā)現，龍港與富陽兩地大部制改革各有異同。龍港是以相近職能部門合并的方式實現大部制改革，如龍港市社會事業(yè)局，是由9個與民生相關部門組合而成，承接來自溫州市9個相關部門的工作職能。富陽的大部制特點是“不動體制動機制，不變職能強功能”，按照職能有機統(tǒng)一的路徑，把縣域內各部門的相同相近職能梳理出來，整合歸類，創(chuàng)設具有指揮協(xié)調力量的各“專委會”。富陽“專委會”模式，對破解目前困擾龍港的“一對多”“職能重疊”“人少事多”等難題，具有一定的參考價值。

　　中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心專家認為，龍港撤鎮(zhèn)設市既是新型城鎮(zhèn)化改革的重要探索，也是基層行政管理體制改革的一次大膽嘗試，對破解我國“特大鎮(zhèn)現象”困局、構建“大部制、扁平化、低成本、高效率”的新生城市治理體系，具有重要示范意義和參考價值。龍港設市以來改革取得了明顯成效，但也出現了一些制度摩擦和轉型陣痛，需要持續(xù)深化改革、不斷完善制度來破解。比如，建議支持在龍港市先行探索省級綜合授權改革，以及在上級政府對龍港的考核問題上，怎樣落實“非必要不考核”等，需要得到更好的重視和解決。

　　因改革而生、因改革而興的龍港，一路發(fā)展壯大，得益于從中央到地方各級黨委政府一直支持龍港大膽創(chuàng)新。目前，龍港“后半篇文章”面臨的一些問題和困境，還需要繼續(xù)支持鼓勵龍港大膽創(chuàng)新、勇于開拓，為我國特大鎮(zhèn)有序設市，發(fā)展新生城市，提供可復制可推廣的經驗。(記者謝云挺)