全國(guó)人大常委會(huì)擬出臺(tái)相關(guān)決定 為持續(xù)推進(jìn)備案審查工作提供法治支撐

　　“小備案審查法”呼之欲出值得期待

　　□ 本報(bào)記者 朱寧寧

　　我國(guó)備案審查工作即將迎來(lái)一項(xiàng)重磅舉措，首個(gè)全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定呼之欲出——

　　2022年度備案審查工作報(bào)告顯示，2023年，全國(guó)人大常委會(huì)將研究出臺(tái)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定，進(jìn)一步健全備案審查制度體系，提高全面落實(shí)“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的水平?！斗ㄖ稳?qǐng)?bào)》記者近日獲悉，目前決定的起草工作已基本完成并征求多方意見(jiàn)。

　　對(duì)于該決定，很多業(yè)界人士將其視為“小備案審查法”，認(rèn)為這是貫徹黨的二十大精神和黨中央決策部署、落實(shí)立法法等相關(guān)法律修改要求、總結(jié)黨的十八大以來(lái)備案審查工作積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、構(gòu)建更加完善的備案審查制度的一項(xiàng)重要舉措。

　　多名專家在接受記者采訪時(shí)指出，全國(guó)人大常委會(huì)就備案審查工作出臺(tái)專門決定十分必要且意義重大，有利于全國(guó)人大常委會(huì)更好地行使憲法、法律賦予的監(jiān)督職權(quán)，充分發(fā)揮備案審查制度作為憲法監(jiān)督制度保障憲法和法律實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一的重要作用，堅(jiān)決糾正和撤銷違反憲法、法律的規(guī)范性文件。

　　出臺(tái)決定的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟

　　從1979年在地方組織法中規(guī)定地方性法規(guī)備案制度，到1982年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)首次開(kāi)展審查，40多年來(lái)，我國(guó)備案審查制度經(jīng)歷從無(wú)到有、從有到優(yōu)的發(fā)展過(guò)程，并進(jìn)入不斷常態(tài)化、顯性化、制度化的狀態(tài)。尤其是黨的十八大以來(lái)，黨中央把依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政擺在突出位置，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，注重發(fā)揮憲法在治國(guó)理政中的重要作用，切實(shí)保護(hù)公民合法權(quán)益。我國(guó)備案審查實(shí)踐不斷豐富，從“鴨子鳧水”走向“揚(yáng)帆起航”。

　　短短幾年時(shí)間里，公民、組織提出的審查建議屢創(chuàng)新高，這不僅是公民、組織提出審查建議渠道通暢的結(jié)果，也是備案審查制度社會(huì)影響力不斷擴(kuò)大的標(biāo)志，更是人民代表大會(huì)制度集民意、聚民心、匯民智、解民憂的生動(dòng)體現(xiàn)。備案審查制度成為很多公眾心目中最管用的規(guī)范性文件監(jiān)督制度。

　　在浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授鄭磊看來(lái)，之所以選擇在2023年計(jì)劃出臺(tái)決定，可謂“水到渠成”。

　　“作為全面深入貫徹實(shí)施黨的二十大精神的重要工作部署，全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)局之年研究出臺(tái)決定，恰逢其時(shí)。”鄭磊指出，此次研究出臺(tái)決定有多方面的基礎(chǔ)積累，首要的就是政策基礎(chǔ)。黨的十八屆四中全會(huì)提出加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)。黨的二十大報(bào)告提出完善和加強(qiáng)備案審查制度。新時(shí)代新征程為備案審查工作不僅提出而且與時(shí)俱進(jìn)地更新著要求，備案審查制度建設(shè)在“加強(qiáng)”型新時(shí)代基礎(chǔ)上進(jìn)階到“完善”型新征程。

　　除了具備政策基礎(chǔ)，鄭磊認(rèn)為選擇在此時(shí)研究出臺(tái)決定還具備了扎實(shí)的工作基礎(chǔ)。

　　2019年12月16日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第四十四次委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)了《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱《工作辦法》），將原有的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》《司法解釋備案審查工作程序》進(jìn)行合并和豐富完善，從而為備案審查工作提供了統(tǒng)一的工作制度規(guī)范。

　　在此基礎(chǔ)上，近些年來(lái)備案審查逐步法律化也為此次決定的研究出臺(tái)提供了法律基礎(chǔ)。2022年3月，地方組織法迎來(lái)修改，“聽(tīng)取和審議備案審查工作情況報(bào)告”增列為地方各級(jí)人大常委會(huì)的法定職權(quán)。同年6月，全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則修改，備案審查工作情況報(bào)告增列為常委會(huì)全體會(huì)議定期聽(tīng)取的報(bào)告。在已有制度基礎(chǔ)上，備案審查法律化在2023年全面提速。2023年3月，立法法完成修改。此次修法涉及備案審查制度的，不論是條文數(shù)目還是條款內(nèi)容，幅度都比較大，修改內(nèi)容涉及10余處。監(jiān)督法修改程序也即將啟動(dòng)。

　　“隨著相關(guān)法律的修改逐步展開(kāi)、扎實(shí)推進(jìn)，在‘四法聯(lián)彈’式局部法律化、連續(xù)法律化的基礎(chǔ)上，備案審查法律制度已經(jīng)需要專題法律化、集成法律化。因此，出臺(tái)決定的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。”鄭磊說(shuō)。

　　做好銜接確保備案審查依法進(jìn)行

　　在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，此次研究出臺(tái)決定，既是全國(guó)人大常委會(huì)切實(shí)履行憲法監(jiān)督職責(zé)的體現(xiàn)，也是加強(qiáng)備案審查制度建設(shè)的標(biāo)志。

　　“目前涉及備案審查制度的規(guī)定分散在立法法、監(jiān)督法、地方組織法、民族區(qū)域自治法、特別行政區(qū)基本法等多部法律中。同時(shí)，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》《法規(guī)規(guī)章備案條例》《軍事立法工作條例》等也涉及與全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查進(jìn)行銜接聯(lián)動(dòng)的規(guī)定。因此，有必要出臺(tái)一個(gè)統(tǒng)一的備案審查決定來(lái)規(guī)范全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查工作，同時(shí)也有必要通過(guò)決定來(lái)回應(yīng)相關(guān)各方對(duì)與人大進(jìn)行備案審查銜接聯(lián)動(dòng)的關(guān)切。”北京航空航天大學(xué)法學(xué)院長(zhǎng)聘教授、備案審查制度研究中心主任王鍇說(shuō)。

　　王鍇認(rèn)為，此次研究出臺(tái)決定的一個(gè)重要作用，是遵循憲法的原則和規(guī)定，通過(guò)決定正確處理決定與相關(guān)法律之間的關(guān)系，貫徹實(shí)施好新修改的立法法、全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則、地方組織法等法律，并根據(jù)實(shí)踐需要進(jìn)一步細(xì)化、補(bǔ)充和完善相關(guān)制度機(jī)制，形成一套系統(tǒng)完備的備案審查制度體系，確保備案審查工作依法進(jìn)行。

　　符合人大監(jiān)督制度發(fā)展完善慣例

　　備案審查是全國(guó)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要監(jiān)督職權(quán)。分析為何此次以全國(guó)人大常委會(huì)決定的形式來(lái)推進(jìn)和完善備案審查工作，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授林彥分析指出，出臺(tái)決定與全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)制度化、法律化的慣常經(jīng)驗(yàn)相吻合。

　　“不管是在執(zhí)法檢查、預(yù)算監(jiān)督，還是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督等領(lǐng)域，以往全國(guó)人大常委會(huì)均會(huì)在實(shí)踐不斷積累的基礎(chǔ)上適時(shí)通過(guò)專門的決定、決議，將這些實(shí)踐法治化。”林彥以執(zhí)法檢查為例說(shuō)，1993年，八屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定，在總結(jié)監(jiān)督實(shí)踐的基礎(chǔ)上初步構(gòu)建了執(zhí)法檢查的制度框架；1999年，九屆全國(guó)人大常委會(huì)在反思執(zhí)法檢查中存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上通過(guò)了《關(guān)于改進(jìn)全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》。又如，在預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域，1999年，九屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定，將憲法和預(yù)算法中的相關(guān)規(guī)定具體化。2021年，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)該決定進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步完善了預(yù)算監(jiān)督法律制度。

　　“因此，以決定的形式來(lái)完善發(fā)展備案審查制度，符合全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督制度發(fā)展、完善的慣例。”林彥說(shuō)。

　　吸收經(jīng)驗(yàn)賦予備案審查更大張力空間

　　多位業(yè)內(nèi)人士在接受采訪時(shí)指出，吸收以往好的內(nèi)容實(shí)現(xiàn)制度擴(kuò)容，賦予備案審查制度更大的張力和空間，也是此次研究出臺(tái)決定的重要考量。

　　“將實(shí)踐中一些行之有效的做法上升到法律層面予以確立，可以充分發(fā)揮其指引作用?！蓖蹂|以全過(guò)程人民民主為例指出，實(shí)踐中，備案審查已經(jīng)積累了很多體現(xiàn)全過(guò)程人民民主的做法和經(jīng)驗(yàn)。比如，2019年，“中國(guó)人大網(wǎng)”開(kāi)通審查建議的“一鍵提交”通道，為公民提出備案審查申請(qǐng)?zhí)峁┝藰O大便利。目前，全國(guó)人大常委會(huì)收到的審查建議中超六成都是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)提交的。同時(shí)，審查機(jī)關(guān)在備案審查過(guò)程中注重聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，注重將依申請(qǐng)審查與人大代表議案、政協(xié)委員提案相結(jié)合。

　　2021年，全國(guó)人大常委會(huì)法工委成立了備案審查專家委員會(huì)。對(duì)于審查過(guò)程中遇到的一些疑難法律問(wèn)題，審查機(jī)關(guān)會(huì)專門組織委員會(huì)的專家進(jìn)行論證。

　　“這些舉措都是備案審查工作貫徹全過(guò)程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐，有必要將其加以吸收并借鑒?！蓖蹂|說(shuō)。

　　在林彥看來(lái)，此次研究出臺(tái)決定是新時(shí)代備案審查工作提質(zhì)增效的題中之義。“目前備案審查實(shí)踐部門、公眾等各方對(duì)備案審查工作的制度定位、運(yùn)行程序、制度效用等提出了更多具體而現(xiàn)實(shí)的需求，因此有必要在已有法律制度基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升法律供給的針對(duì)性、精準(zhǔn)度和可持續(xù)性，以便為備案審查提質(zhì)增效提供更加明確、系統(tǒng)、權(quán)威的法治保障?！?/p>

　　此外，林彥指出，決定還有一個(gè)重要作用在于彌補(bǔ)《工作辦法》因位階過(guò)低而影響效用發(fā)揮的問(wèn)題?！傲⒎ǚ?、監(jiān)督法等現(xiàn)有法律規(guī)定相對(duì)原則，無(wú)法囊括備案審查實(shí)踐各個(gè)方面?！豆ぷ鬓k法》雖然更為具體詳盡，但位階較低。出臺(tái)決定，既能對(duì)立法法、監(jiān)督法等法律中未涉及的問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，又能彌補(bǔ)《工作辦法》因位階低而帶來(lái)的問(wèn)題。”林彥說(shuō)。