《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出：“強化主體功能區戰略實施，保持城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區格局總體穩定，細化明確特殊功能區，完善支持政策和考核評價機制。”細化主體功能區劃分，在城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區三大類主體功能區的基礎上，疊加確定特殊功能區，是構建主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局的重要舉措。

　　主體功能區戰略是國土空間開發保護的重要戰略，旨在根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，將國土空間劃分為不同主體功能定位的區域，明確發展方向和開發保護方式，促進各地區發揮比較優勢、各展所長。目前，我國已總體形成“兩橫三縱”城鎮化戰略格局、“七區二十三帶”農業發展格局、“三區四帶”生態安全格局。在省級國土空間總體規劃中，以縣（市、區）為基本單元分別確定其主體功能定位。針對城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區等不同類別主體功能區實施差異化政策，增強中心城市和城市群等經濟發展優勢地區的經濟和人口承載能力，增強其他地區在保障糧食安全、生態安全等方面的功能。黨的十八大以來，我國城市化地區常住人口和地區生產總值占全國人口和經濟總量的比重穩步上升，農產品主產區糧食產量占全國的比重增至60%以上，重點生態功能區林地、草地、濕地等占全國比重進一步提高，總體實現主體功能約束明顯、國土開發有序。三大類主體功能區是國土空間開發保護的基礎分區，但在不同功能區內部也存在一些承載特殊功能的區域。對這些區域，由于其資源稟賦、區位條件的特殊性，實施開發保護需要更為精準的空間管控規則和支持政策。比如，邊境地區既要發揮好鞏固邊防的功能，也要發揮好對外開放的功能；能源資源富集區既要承擔維護國家能源資源安全的責任，也要強化生態環境保護。在三大類主體功能分區基礎上，按照功能銜接、管控協調、政策協同的原則，精準識別、科學劃定特殊功能區，有利于進一步提高國土空間治理能力。

　　黨的二十大以來，黨中央對落實主體功能區戰略、完善主體功能區制度體系作出一系列部署。黨的二十大報告提出：“健全主體功能區制度，優化國土空間發展格局。”黨的二十屆三中全會提出：“健全主體功能區制度體系，強化國土空間優化發展保障機制。”《全國國土空間規劃綱要（2021－2035年）》明確要求，細化主體功能區分類。《建議》提出細化明確特殊功能區，就是結合國土空間規劃編制實施，在三大類主體功能區劃分的基礎上，因地制宜疊加識別特殊功能區，精準制定支持政策，更好發揮這些地區的比較優勢。一是保持主體功能區格局總體穩定。現行城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區格局充分考慮了各地區自然稟賦條件、資源環境承載能力和國家發展戰略布局，細化明確特殊功能區，不是對主體功能區格局的大調整，而是在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，對個別地區承載功能和發展定位的局部優化。二是明確特殊功能區的類型和用途管制規則。在三大類主體功能區的基礎上，基于邊境地區發展、能源資源開發、文化和自然遺產保護、海洋經濟發展等需要，疊加確定邊境地區、能源資源富集區、歷史文化資源富集區、海洋空間重點優化區等，明確各類特殊功能區的空間范圍，納入國土空間規劃管理，建立與之相適應的用途管制規則。三是制定特殊功能區差異化開發保護政策。對邊境地區，加強城鎮化、基礎設施、特色產業發展的土地和投資政策支持，推動產業和人口適當集聚。對能源資源富集區，統籌規劃礦產資源勘探開發布局，鼓勵在沙漠、戈壁、荒漠地區發展新能源，支持能源資源就地轉化利用。在歷史文化資源富集區，健全文化遺產保護制度，劃定歷史文化保護線，支持文化和旅游產業發展，促進文化遺產整體保護和活化利用。對海洋空間重點優化區，健全陸海協同的用地用海政策，有效保護典型海洋生態系統，強化海洋資源保護和高效利用，引導海洋產業優化布局。