習近平總書記在全國網絡安全和信息化工作會議上指出：“要發展數字經濟，加快推動數字產業化，依靠信息技術創新驅動，不斷催生新產業新業態新模式，用新動能推動新發展。”在中國科學院第十九次院士大會、中國工程院第十四次院士大會上的講話中，他進一步強調：“要推進互聯網、大數據、人工智能同實體經濟深度融合，做大做強數字經濟。”數字經濟是一場由信息技術和通信網絡不斷創新主導的經濟革命，它蘊含著特有的經濟形態，已經成為培育經濟增長新動能、提升傳統動能的重要途徑。

作為全新經濟形態的數字經濟

數字經濟是一個動態發展的、包容性的概念，是由網絡信息技術驅動的全新經濟增長方式和形態的統稱，具有以下三個方面特征。

技術多樣化與產業分層。多樣化的網絡信息技術，帶來明顯的層次性：掌握硬件、數據、通信資源的企業形成基礎服務層；掌握資源對接和交易規則的企業形成平臺服務層；掌握具體服務內容和應用產品的企業形成軟件與內容服務層。隨著科技革命和產業變革，新興信息技術群體涌現，全面滲透實體經濟，在廣泛互聯的基礎上不斷融合與創新，新產品、新業態、新模式不斷呈現。各層次產業的經濟主體角色不同，發展規律迥異，共同形成了數字經濟的產業內容。

主體多元化與共同治理。網絡信息技術打破了傳統的“政府—產業—從業者—消費者”的結構。以數字化、網絡化、智能化構建的信息平臺，取消中介環節，完全放開資源供給，出現了從業個體、線上平臺企業、線下資源擁有者、數字資源擁有者、信息基礎設施擁有者等共存的多元局面。例如淘寶平臺，就涉及1000多萬賣家和4億多買家，以及海量的各種類型的網絡服務商。各方主體訴求不同，一種新的多元主體共同治理的格局初步形成。

組織平臺化與數字生態。數字經濟的重要特征是平臺化的組織運行方式。數字經濟時代的信息技術，已經不是單純的軟件產品，而是一種新的平臺化的市場形態。由于平臺企業采用有傾向性的交易規則和定價策略，其后臺在技術上保留了實時經濟主體的活動數據，可以對市場資源的調配進行干預，是一種可被隨意操控的非自由市場。現今，政府所面對的是由越來越多的這類平臺所組成的新市場，對政府的市場治理是前所未有的挑戰。例如網約車政策在2016年引起的巨大關注與爭議，突顯了平臺規則與政府監管的某些沖突。這要求政府站在比平臺更高的數字生態環境的層面，來對各大平臺的運行進行有效的監督和治理。

我國數字經濟成長的現狀分析

目前在發展數字經濟的過程中，基本形成了自下而上和自上而下兩種數字經濟成長路徑，各有優點，但是都只能適合于一部分網絡信息技術和產業層面。

自下而上：通過活躍市場交易拉動數字經濟。以互聯網、云計算等為代表的信息技術，在改變交易方式上具有顛覆性的意義。由互聯網所帶動的消費端數字經濟，具有典型的自下而上的特征，電子商務和共享經濟為典型代表。即由市場自發地形成互聯網等信息技術應用，對市場資源進行重新配置，從而產生消費端的規模效應。在發展初期，自下而上的發展往往需要打破現有的市場規制，因此需要政策“讓路”，也自然會產生灰色地帶。自下而上還會帶來廣大的從業者個體和小微企業的誕生，具有巨大的市場活力。但是，自下而上的最大缺陷在于，難以自發形成有效的市場規則，過度競爭導致劣幣驅逐良幣，平臺獲得過多利益，政府監管困難，各大市場主體各自為戰，生產者難以形成規模效應。尤其在重大基礎設施建設和公共服務領域，自下而上的模式難以真正奏效。自下而上的數字經濟還往往聚焦于第三產業，對第二產業的帶動非常有限，對總體經濟的貢獻往往是短期快速見效，但是很快就會達到瓶頸。

自上而下：通過信息基礎設施推動數字經濟。以物聯網、大數據為代表的信息技術，是數字經濟的基礎設施。由傳感網、數據中心等為代表的生產端數字經濟，具有典型的自上而下的特征，智慧城市和工業互聯網為典型代表。即由政府牽頭推動大型信息基礎項目建設，并通過混合制的方法引入市場主體，逐步形成數字經濟產業鏈，并推動信息技術對傳統領域改造。自上而下的數字經濟對于智慧城市、大數據、人工智能等戰略性領域，具有很好的行動能力，能夠調動各種資源進行基礎建設，可以確保未來的長期收益。但是自上而下需要承擔極大的決策風險，需要對數字經濟的產業鏈進行全面打造才能見效，一般企業不愿意初期介入；政府干預過多又容易喪失市場的積極性和主動性。

政府在促進數字經濟健康成長中的角色定位

黨的十九大報告指出：“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用。”市場機制是數字經濟的動力源泉，政府亦應在科學認識數字經濟這一全新經濟形態、理性分析兩種數字經濟成長路徑的基礎上，進一步發揮積極作用。

規劃多層次數字產業新格局。以數字經濟生態環境建設為抓手，政府提供數字經濟最基礎的產業政策、人才政策、土地政策，形成物理上交互（如特色小鎮）、信息基礎共享（如數據中心、云計算）和人才集聚與良性流動。政府在促進數字經濟加快成長中，并非簡單的產業規劃，而是通過信息技術深化應用，找出阻礙傳統產業發展的癥結，既包括產業關鍵技術、組織方式，也包括文化理念等軟環境建設。隨著數字經濟的深入，有越來越多的政府部門會與之相關，這需要對數字經濟的政府管理職能內容進行再設計。進一步完善數字經濟的考核，強調對增加經濟新動能和提高傳統經濟動能兩方面的貢獻，并兼顧社會治理和公共服務價值。

加強數字經濟主體的產業組織建設。政府應以培育經濟新動能為判斷準則，達成對數字經濟的科學認識。積極應對數字經濟帶來的治理挑戰，通過大數據深入掌握各類主體在數字經濟中的經營活動，尤其是平臺上個體的經營數據必須與政府監管部門連接，完善針對數據真實性、有效性、隱私性相關的法律法規建設。確立由數字經濟所產生的新從業者的職業地位，建立具有中國特色的政府監督、平臺負責、社會協調、公眾參與的市場多元共治新格局，探索從業群體的組織建設工作，重視對從業者的保護與規范引導。

打造公平有序的市場。進一步重視信息技術對市場資源配置的重要影響作用，重視數字經濟領域對資源配置是否優化、是否公平的分析與監督。建立政府管平臺、平臺管從業者的雙層管理體系，形成新的數字經濟產業治理結構。除了進一步發展消費領域的數字經濟以外，還要重視對信息基礎建設和公共領域數字服務的投入，探索混合制建設和運營方式，避免市場失靈。（本文系國家社科基金重大項目“信息網絡技術對市場決定資源配置的影響與對策研究”[14ZDB137]階段性研究成果）