作者：岳文澤（浙江大學土地與國家發(fā)展研究院副院長）；王田雨（浙江大學土地與國家發(fā)展研究院博士）；李林林（浙江大學土地與國家發(fā)展研究院副研究員）

　　當前，碳中和在一定意義上已成為全球共識。2021年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》提出，鞏固生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。強化國土空間規(guī)劃和用途管控，嚴守生態(tài)保護紅線，嚴控生態(tài)空間占用，穩(wěn)定現(xiàn)有森林、草原、濕地、海洋、土壤、凍土、巖溶等固碳作用。國務(wù)院印發(fā)的《2030年前碳達峰行動方案》也提出，要堅持系統(tǒng)觀念，推進山水林田湖草沙一體化保護和修復，提高生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量。這明確了在“碳減排”之外，實現(xiàn)低碳國土空間開發(fā)目標的另一主要路徑。但在實踐中，由于城鎮(zhèn)化的加速、“耕地位移”頻率的增加以及農(nóng)村建設(shè)用地量的持續(xù)增長，我國當前的國土空間開發(fā)仍然面臨一定的碳匯損失風險，亟需探討通過提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，實現(xiàn)低碳國土空間開發(fā)的基本思路與具體路徑。

　　構(gòu)建低碳國土空間開發(fā)模式的思路

　　筑牢碳匯規(guī)模性損失底線。構(gòu)建低碳國土空間格局的基本路徑是將底線型控制思維納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間擴張中，嚴格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地外延式擴張規(guī)模。從歷史視角看，工業(yè)文明時期，為服務(wù)于資本的快速累積和經(jīng)濟的迅速發(fā)展，人類活動和人工設(shè)施在空間上呈現(xiàn)粗放式規(guī)模擴張態(tài)勢，在城郊土地低成本的吸引下，開發(fā)商大量圈占土地，導致城郊地區(qū)農(nóng)用地的減少以及濕地、林草地的萎縮。因此，城鎮(zhèn)化進程中，土地利用低碳優(yōu)化的首要原則是要結(jié)合城市發(fā)展的合理需求，確定增量土地開發(fā)利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序，促使各項建設(shè)開發(fā)活動盡可能地節(jié)省用地，防止建設(shè)用地低效無序擴張，從而侵占自然生態(tài)用地。

　　提高碳增匯策略的實施效率。陸地生態(tài)系統(tǒng)碳匯水平空間分布的異質(zhì)性，決定了可通過空間分區(qū)管制等手段，提高國土空間開發(fā)利用過程中碳匯功能的維護和提升。從生態(tài)學視角看，生態(tài)環(huán)境對某一特定生物群落所提供的生存空間及對其正向演替的作用存在地域差異性，不同地區(qū)的生態(tài)條件、氣候特點和土壤屬性共同塑造了獨特的生態(tài)系統(tǒng)特征，進而影響該地區(qū)的生物多樣性、植被類型和生態(tài)過程。針對不同地區(qū)的生態(tài)特點，科學分析陸地生態(tài)系統(tǒng)植被碳匯能力的現(xiàn)狀和潛力、合理引導城鎮(zhèn)擴張空間格局、有序保護以高水平碳匯空間為中心的自然資源，在短期內(nèi)有助于減少單位建設(shè)用地擴張所引發(fā)的陸地生態(tài)系統(tǒng)碳排放量，長期來看能夠最大程度發(fā)揮區(qū)域碳匯增長潛力，促進生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展。

　　合理引導碳源空間向碳匯空間有序轉(zhuǎn)變。隨著城鄉(xiāng)土地制度的完善與土地整治工程技術(shù)的進步，對已開發(fā)利用土地實施再開發(fā)和再修復以實現(xiàn)土地用途的轉(zhuǎn)變，是促進陸地生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力提升的一條重要途徑。通過及時的農(nóng)村土地整理，將釋放的土地轉(zhuǎn)化為耕地，能夠有效補充因城鎮(zhèn)擴張而損失的耕地資源，進而緩解因耕地位移造成的陸地生態(tài)系統(tǒng)碳匯的間接損失。同時，針對一些受水土條件等限制，不適合復墾為耕地的區(qū)域，因地制宜實施生態(tài)修復工程，例如物種引入、生態(tài)廊道建設(shè)、生態(tài)移民、近自然林業(yè)等，可以在短期內(nèi)釋放出大量自然、半自然生態(tài)空間，為陸地生態(tài)系統(tǒng)碳匯增長貢獻巨大潛力。

　　低碳國土空間開發(fā)的具體路徑

　　推動城市蔓延與增長管理的低碳化轉(zhuǎn)向。城市擴展邊界劃定是國際上針對城市蔓延和增長管理問題的關(guān)鍵策略之一。可通過土地規(guī)劃、土地權(quán)屬控制以及其他土地調(diào)控管理手段，明確城市區(qū)域與農(nóng)村區(qū)域之間的分界線，并將合法的城市開發(fā)權(quán)限制在該界限內(nèi)，以控制城市空間規(guī)模的增長。但城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展需要有一定的土地作為保障。為保障陸地自然生態(tài)系統(tǒng)固碳能力、提升碳匯增長潛力，城鎮(zhèn)空間增長管理模式需作出根本性轉(zhuǎn)變。在我國特有的土地和地方財政體制下，不少城市都面臨工業(yè)用地比例明顯偏高而住宅用地比例偏低的問題。因此，推動城市蔓延與增長管理的低碳化轉(zhuǎn)向，更加主張在現(xiàn)有的城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內(nèi)，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，將未利用地和綜合效益差的土地置換出來，重新配置，不斷更新和提升城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用功能和土地承載能力。此外，在城市更新過程中，應(yīng)有意識通過增加綠地、提高綠化覆蓋率、改善城市植被結(jié)構(gòu)等措施，提升城鎮(zhèn)地區(qū)固碳能力，為區(qū)域補充更多碳匯來源。

　　提升碳匯功能在國土空間用途管制中的優(yōu)先級。目前，我國用途管制制度已廣泛應(yīng)用于土地、森林、水域、草原等自然資源領(lǐng)域，即采用強制化的手段對自然保護區(qū)、濕地公園、森林公園等重要生態(tài)空間實施特殊性保護。新一輪國土空間規(guī)劃明確了以生態(tài)保護紅線為核心的國土空間管理模式，旨在以“一條紅線守住自然生態(tài)安全邊界”。但生態(tài)保護紅線劃定等主要依據(jù)水源涵養(yǎng)、水土保持、防風固沙、生物多樣性維護等生態(tài)功能，生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能尚未被納入紅線區(qū)劃分依據(jù)。“碳中和”背景下，生態(tài)系統(tǒng)的碳匯功能以及生態(tài)產(chǎn)品的重要性與日俱增，有必要將具有高碳匯水平且集中分布的區(qū)域納入生態(tài)保護紅線范圍當中，實施具有規(guī)范性和制度化的用途管制策略。

　　建議將維護區(qū)域“碳中和”發(fā)展目標作為生態(tài)保護紅線制度的關(guān)鍵性職責之一。首先，借助科學的碳匯估算方法和高分辨率空間數(shù)據(jù)，獲取區(qū)域內(nèi)陸地生態(tài)系統(tǒng)碳匯水平的空間分布情況，進而識別出需納入生態(tài)保護紅線范圍的高水平碳匯（潛力）區(qū)域。其次，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯在紅線區(qū)內(nèi)用途管控和生態(tài)保護修復中的優(yōu)先級。一方面，加大生態(tài)系統(tǒng)碳匯監(jiān)管執(zhí)法力度。依據(jù)區(qū)域碳中和目標和生態(tài)系統(tǒng)碳儲量本底，確定并分解生態(tài)系統(tǒng)碳匯空間管控、質(zhì)量提升等目標任務(wù)，明確碳匯能力持續(xù)鞏固提升的監(jiān)督考核要求。另一方面，加強生態(tài)保護修復碳匯成效監(jiān)管。將生態(tài)系統(tǒng)碳匯納入生態(tài)保護紅線監(jiān)管與成效評估當中，以充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)碳匯對生態(tài)保護修復的導向作用和倒逼作用，強化區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護修復固碳能力。

　　挖掘城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的碳匯增長潛能。以“全域規(guī)劃”引導城鄉(xiāng)土地利用低碳化轉(zhuǎn)型，建立以土地整治為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。低碳導向的國土空間格局優(yōu)化并非一味限制開發(fā)或追求碳匯空間增長，其構(gòu)建既要滿足城鎮(zhèn)化進程中的土地需求，又要確保耕地總量不減少、質(zhì)量不下降，同時還要追求陸地碳匯總量的增加。為有效解決多目標下土地利用的矛盾與沖突，要建立以全域土地循環(huán)利用為核心的規(guī)劃理念，同時采取以土地整治為基礎(chǔ)的規(guī)劃實施手段。

　　城鄉(xiāng)土地循環(huán)利用旨在將城市和鄉(xiāng)村視為有機整體，按照“人地掛鉤”原則統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)用地布局，實現(xiàn)區(qū)域土地利用總量長期動態(tài)平衡。除農(nóng)村土地制度和戶籍制度改革外，還需“全域規(guī)劃”引領(lǐng)，盤活閑置宅基地資源，遏制違規(guī)用地，推動農(nóng)村建設(shè)合理用地。因此，有必要準確統(tǒng)計農(nóng)村人口數(shù)量、宅基地整治規(guī)模，了解廢棄及長期閑置宅基地地理位置及自然條件，劃分集中建房區(qū)、復墾復種區(qū)和生態(tài)修復區(qū)。在此基礎(chǔ)上，遵循先規(guī)劃后用地原則，解決新增分戶人口宅基地需求，合理推進農(nóng)村土地整治和生態(tài)修復工程。