作者：劉尚希（全國政協委員，中國財政科學研究院原黨委書記、院長）

　　實施更加積極有為的宏觀政策，可以把我國經濟發展的潛力更充分地激發出來，進一步全面深化改革則可以進一步拓展發展空間和增強經濟韌性。面對全球治理規則秩序重塑中的各種不確定性和全球風險的擴大，增強中國經濟發展的韌性，以中國的確定性對沖全球的不確定性，就變得更加重要和不可或缺。站在國家治理現代化的角度來觀察，央地財政關系的改革是增強發展韌性和提升中國確定性的重要切入點。黨的二十屆三中全會提出：“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。”對于一個大國來說，央地財政關系是全面深化改革的重點，也是改革的難題。黨的十八屆三中全會指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，以此來推導，作為國家治理基礎的財政，往往也會是各項改革的先行軍和突破口，過去看是這樣，現在看也是這樣，可能以后還是這樣。財政改革牽扯到各個方面非常復雜的“風險-利益”關系，其改革的難度非常大，尤其是央地財政關系改革更是難上加難。央地的財政關系在國家治理結構中起著縱向的支柱作用，就像房子的四梁八柱一樣，央地財政關系支撐著國家治理的大廈。央地財政關系改革作為改革重點中的重點，我們不能簡單滿足于從一個邏輯推理進行判斷，還可以從幾方面來做一些現實的深入分析。

　　央地財政關系事關中央和地方兩個積極性

　　從改革開放之前一直到改革開放之后的40多年，其實都離不開一個重要的主題，就是怎么調動央地兩個積極性。改革開放之前就摸索過怎么調動兩個積極性，改革開放之后，從分灶吃飯到分稅制，到現在構建新型的央地財政關系，也就是現代財政體制，其實核心仍是兩個積極性的問題。過去講兩個積極性，它的取向與現在是不一樣的。過去講的是更多調動地方生產的積極性、發展經濟的積極性。當前改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化，毫無疑問，國家治理是離不開地方的，需要調動地方治理的積極性，而不僅僅是上項目、搞投資、發展生產的積極性。地方治理的積極性怎么調動起來？兩個積極性的取向在現在的新發展階段和過去短缺經濟條件下的取向是不一樣的。地方作為一級治理主體，怎么樣賦予它在治理方面的自主權，這是當前全面深化改革中的一個重大問題。過去可能更多從發展經濟角度來考慮地方的自主權問題，現在從國家治理現代化的角度，怎么樣賦予地方自主權的問題，這是一個新課題，需要進一步深入探索。

　　縱向的央地財政關系，其實會制約我們經常說的兩個關系：一個是制約政府與市場的關系，另一個是制約政府與社會的關系。以“遠洋捕撈”為例，表面上看是法治問題，深層看顯然與央地的財政關系特別是基層財政困難有直接和間接的關聯。“遠洋捕撈”的目的是現在國務院反復強調要制止的趨利性執法，是為了利，因為很困難，增加非稅收入，有這個動機在里頭。所以，縱向的財政關系和地方財政的困難跟政府與市場關系有沒有關聯？當然有關聯，而且是一個基本的因素。當然，還有很多誘因，地方可支配財力下降、稅收收入的下降，使地方財力非常緊張。而地方財政的剛性支出卻是越來越多，地方怎么辦？就要想各種辦法去籌錢，地方籌錢的方式五花八門，使營商環境難以優化。在這個意義上講，縱向的央地財政關系，實際上影響了政府和市場的關系、政府和社會的關系，與發展韌性能否增強直接關聯。從國家治理的角度來看這個問題，怎么調動兩個積極性，使兩個積極性的取向適應國家治理現代化的要求，取決于央地財政關系如何改革。

　　央地財政關系事關城鄉關系改革和城鄉融合發展

　　還有一個問題是，央地財政關系事關城鄉關系。城鄉關系的改革實際上是一場社會革命，我們國家的城鄉關系是從1949年新中國建立以后逐漸形成的，改革開放40多年以后，城鄉關系有諸多變化，但基本框架未變。這個基本框架體現了市場的二元即經濟二元、社會二元和所有制二元。農民種地，不僅是一個職業，還是社會身份，其基本權利和市民是不一樣的，這就是社會的二元結構。還有公有制的二元，農村是集體所有制，城市是國家所有制，農民生活在集體的土地上，市民生活在國家的土地上，衍生出來復雜的城鄉關系。復雜的城鄉關系帶來的問題不僅是經濟問題，還有社會問題。

　　現在2.9億農民工的未來在哪里？這一問題直接關系城鄉關系。這個問題的回答本身也是一場社會革命。如果讓公民基本權利實現平等，比如農民工失業了，農民只要回到農村去了，就不算失業。社會保障對農村的覆蓋率不低，但保障水平與市民差距大。農民更多是靠土地來保障的，有一塊地就能種糧食、種菜，吃飯不成問題，實際上不少人有這種想法：農民進城扎根的不能太多，太多了以后會影響社會穩定，一旦出現什么新的變局怎么辦？所以對城市化有一種相對保守的觀念。戶籍城鎮化率只有48%，常住人口城鎮化率達到67%，現在這個差距是在拉大的，這樣會帶來另一個問題——內需擴大的社會基礎缺失，內循環難以做大做強。

　　中央經濟工作會議提出的九大任務之首是擴大內需，戶籍人口的城市化率即家庭的城市化率低于50%意味著什么？中國已經不是農業國，從生產來說，農業占GDP的比重很低，不足7%。但是從人口來看，我們或許可以說是一個農民社會，農民占的比重超過50%，社會結構和經濟結構出現了比較明顯的不匹配。城市人口的增加、城市家庭的擴大是擴大內需的社會基礎。沒有這個基礎，中等收入群體難以擴大，怎么擴大內需？農民工時時刻刻為未來考慮，有點錢就得存起來，或者回到農村去修房子，即使那個房子他不住。農村現在有不少宅基地、農民的房子是閑置的，甚至還有不少已經是老舊狀態，兩三代農民工辛辛苦苦掙的一點錢，最后形成了無效資產，變成了無效積累。顯然，要持續性地擴大內需，城鄉關系的變革是前提條件，短期的宏觀政策難以替代。這也是實現供需之間良性循環，增強發展韌性的基礎。

　　2.9億農民工怎么能和市民享受同等待遇，這涉及央地的財政關系。現在有支持農民市民化的轉移支付，但是這個轉移支付的規模不大。在這種情況下，地方政府歡迎勞動力到當地去打工，去創造價值、創造GDP；但若拖家帶口去，要提供公共服務，要增加學校、增加醫院、增加城市設施，這些成本誰來支付？如果是當地掏，地方有沒有積極性？盡管除了超大城市還有戶籍限制以外，其他的三四線城市都放開了，但為什么戶籍放開了，農民進城還那么困難呢？進城的成本誰來支付？中央支付還是地方支付？還是中央與地方共同支付？這個關系是不明確的，這就是央地財政關系的問題。央地財政關系事關城市化的推進和發展的韌性能否增強。

　　央地財政關系事關宏觀調控效果

　　現有的央地財政關系，實際上形成了宏觀調控模式的地方化。有三個不等式：一個是地方的財政支出大于全國財政收入，在2023年大約是2萬億。再一個是中央對地方的轉移支付大于中央本級收入，大約是2000億。第三個是地方的債務規模大于中央債務的規模，顯性債大約10萬億，加上隱性債，大約20萬億。地方的支出占到全國財政支出的86%。如果把一般公共預算和基金預算兩本預算加起來，地方支出占比能占到90%。在這種情況下，中央宏觀調控不得不靠地方。地方的行為如果與中央同頻共振，宏觀調控就更有效果，否則，宏觀政策的傳導容易出現中梗阻。宏觀政策，包括財政政策、貨幣政策的傳導效果為什么會下降？這與不合理的央地財政結構有直接關系。若央地的支出結構不調整，宏觀調控地方化的格局難以改變，宏觀政策傳導中梗阻的問題也難以解決，這是一個亟待解決的大問題。

　　同時還會帶來一個問題，就是地方的資源配置占比過高，帶來了公共資源在空間上容易錯配，這個錯配是和人口流動相關聯的，人口凈流出的地方公共服務是過剩的，人口凈流入的地方公共服務是不足的。我們在調研過程中發現，一些發達地區，流入人口比較典型的地方，其財政壓力很大，需要不斷新建學校、醫院，而人口凈流出的地方，學校閑置、醫院過剩。這種資源配置上的空間錯配，就變成資源配置效率下降了。因為主要靠地方配置資源，地方配置資源又主要靠市縣鄉配置，公共資源配置下沉到基層去了，出現了碎片化。這正是地方支出占比過高導致的。

　　所以，央地財政關系的改革就像一個復雜的方程，不僅涉及中央支出比例提高，而且還與政府自身的改革直接相關。從公務員占比、從財政支出占比來看，中央是小政府，因為其支出只占14%，兩本預算只占10%，公務員只占6%；而地方卻是一個龐大的政府。盡管中央的決策效率很高，決策能力很強，但在很多事情中央不承擔支出責任，不具體執行的情況下，一層一層委托給地方去做，就帶來了前面所講的一系列問題。不難看出，要增強發展韌性，迫切需要加快央地財政關系改革。