五位外國專家談“世界級城市群”的進化之路

　　成為世界級城市群至少具備四大條件，中國需增強對海外人才的吸引力

　　世界級城市群建設，已經成為國家戰略的重要一環。

　　以京津冀城市群為例，早在2015年6月，中共中央、國務院印發的《京津冀協同發展規劃綱要》就提出，優化提升首都功能，發揮一核作用，打造世界級城市群。

　　2017年9月，中共中央、國務院關于對《北京城市總體規劃(2016年-2035年)》的批復中再次明確，發揮北京的輻射帶動作用，打造以首都為核心的世界級城市群。

　　錨定二〇三五年遠景目標，京津冀世界級城市群的建設也已經分別列入三地的“十四五”規劃建議，“國際一流”“高質量發展”等詞匯成為三地實現目標所配套的關鍵詞。

　　那么，打造世界級城市群對我國經濟發展有哪些重要意義，海外其他世界級城市群的發展有哪些特點，我們又能從中獲得哪些經驗和教訓？

　　就此，新京智庫采訪了五位外國專家，圍繞發達國家城市群建設和中國世界級城市群發展前景展開討論。

　　1 中國世界級城市群發展的三大重鎮

　　與城市群相關的研究和討論已有一百多年歷史。二戰以后，隨著世界經濟的復蘇和城鎮化浪潮，學者和政策制定者對于大都市圈、城市群等相關城市空間演變的內容越發關注。例如，上世紀五十年代法國地理學家讓·戈特曼以“巨大城市帶”(Megalpolis)來描述和分析美國東北海岸城市分布密集區域。本世紀初，2006年彼得·霍爾在《多中心大都市：來自歐洲巨型城市區域的經驗》一書中提出巨型城市區域(mega-city region)的概念，即以全球性城市為中心，由數量可多達30-40個城市以及周邊的小城鎮所形成的結構復雜的龐大網絡狀城市復合體。

　　我國對于城市群的研究始于上世紀八十年代。改革開放以后，我國社會經濟進入快速增長時期，社會生產力的高速發展，人口集聚與工業集中及其城鎮化浪潮加快了我國城市化的速度，我國城市群發育的條件逐漸成熟。

　　我國城市規劃與城市群研究專家姚士謀等把城市群的概念定義為，在特定的地域范圍內具有相當數量的不同性質、類型和等級規模的城市，依托一定的自然環境條件，以一個或兩個超大或特大城市作為地區經濟的核心，借助于現代化的交通工具和綜合運輸網的通達性，以及高度發達的信息網絡，發生與發展著城市個體之間的內在聯系，共同構成一個相對完整的城市“集合體”。

　　關于世界級城市群，學界并沒有明確的概念，一般來說，大家認為它是對城市群經濟超大體量的一種描述，是指一個城市群的人口、面積、經濟總量等指標達到了世界級規模。根據標準排名城市研究院院長謝良兵的評估，一個世界級城市群的經濟總量至少要達到兩萬億美元。

　　2006年，“十一五”規劃首次提出我國的城市發展“要將城市群作為推進城鎮化的主體形態”；十年之后，“十三五”規劃明確提出“建設京津冀、長三角、珠三角世界級城市群”；2019年，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》頒布，提出“建設富有活力和國際競爭力的一流灣區和世界級城市群，打造高質量發展的典范”。至此，京津冀、長三角、粵港澳大灣區成為中國世界級城市群發展的三大重鎮。

　　2020年，京津冀地區GDP達到8.6萬億元，人口1.1億人；長三角地區GDP為24.47億元，常住人口總量達2.35億人；粵港澳大灣區GDP達1.67億美元，約合10.64萬億元，總人口已經超過8600萬人。這三大城市群聚集了當年全國31%的人口，產出了全國GDP的43%。

　　由于各個城市群的發展動力機制、人口布局、區域一體化水平、自然地理條件等因素各自不同，有關部門對建設這些地區的規劃布局也有所差異。綜合相關政策文獻和中國社會科學院發表的《專題：“十四五”規劃的區域戰略與空間治理》系列研究，京津冀城市群建設的重點是增強北京首都核心功能，大力促進京津與河北的一體化格局，通過錯位競爭和差異發展，引導人口和就業優化集聚；長三角城市群將重點完善城市群規模結構與功能布局，著力解決城市“大、全、散”，產業同構化突出的問題，促進城市群功能分工體系重構；粵港澳大灣區則致力于成為一個融合現代金融、科技創新以及先進制造的綜合灣區。

　　總體而言，著力打造世界級城市群，有利于引領中國城鎮化主體形態向更高級、更健康的狀態演化；有利于破除隱形壁壘、打破行政分割，實現優勢互補、一體化發展，為全國區域協調發展體制機制創新提供經驗；有利于引領經濟發展新常態，為全國轉型發展和全方位對外開放作出更大貢獻。進而言之，對于統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局，實現“新兩步走”的戰略目標，實現中華民族偉大復興的中國夢，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

　　如何更好地建設中國的“世界級城市群”，當前世界公認的其他世界級城市群的發展路徑與模式，無疑值得我們探討、借鑒，探究其發展的原因和驅動因素、分析其發展過程中遇到的風險和挑戰，以便更好地結合自身情況合理規劃布局、打造出高質量的世界級城市群。

　　根據《瞭望東方周刊》等媒體報道，目前全球公認的五大世界級城市群分別是美國東部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、歐洲西北部城市群、英國中南部城市群和日本太平洋沿岸城市群。

　　2 多種積極因素共同形成世界級城市群發展動力

　　一個城市群從區域性經濟體發展到世界級規模，其推動因素必然十分復雜，很難給出普適性的答案。不過，學界對于成為世界級城市群的必要條件存在共識：資本積累、交通基礎設施、人力資源(尤其是受教育人群)、信息傳播網絡等。

　　美國北卡羅來納大學夏洛特分校的公共政策特聘教授讓-克勞德·希爾認為，雖然很難確定單一的驅動力，但是所有成功的特大城市地區的發展路徑，都始于該地區逐漸在本國經濟中占據主導地位這一現象。而城市群發展的必要條件中，最根本的是要有強大的社會資本，以及社會資本組織起來的知識信息和物質(貿易)流通的網絡。

　　此外，目前世界上最發達的巨型城市區域都有一個共同特征：在政府為資本發展劃定界限的基礎上，對私營企業和自由市場原則給予充分支持。讓-克勞德·希爾強調，“這種模式能夠激發經濟、社會和技術領域的主動性，促進產業自下而上發展和變革，最終實現生產力的大幅提升。”

　　大型城市群的興起過程，除了優越的地理位置、本地區的工業基礎這些“外部性”因素的推動以外，美國亞利桑那大學地理與發展學院榮譽教授戈登·穆里根強調，這些經濟體同時還通過各種方式，有意識地將經濟增長的機遇“鎖定”在本區域內。這些方式在過去以改善和升級基礎設施為主，1990年之后，隨著以知識和信息傳播為主要特點的新經濟時代(New Economy)到來，這些區域中很大一部分也通過發展土地、商業專利經濟的方式而占據更有利的經濟地位，此外，不斷涌入的海外移民也起到了重要的推動作用。

　　英國倫敦政治經濟學院經濟地理學教授安德烈斯·羅德里格斯-波塞則將世界級城市群發展的原因總結為一種能夠吸引人才、激發創新和競爭力的強大能力。全球城市區域被視為機遇之地，因為它們提供了龐大而充滿活力的勞動力市場，并促進了經濟參與者之間信息的產生、流動和交流。他表示，“這些因素共同創造了一個積極的、自我強化的上升螺旋(動力)”，從而促進區域不斷發展。

　　形成這種“上升螺旋”的過程中，有兩類主體起到非常重要的作用。第一類是企業，大型企業和中小型企業對于區域經濟的發展各有貢獻，一般認為越是大型企業越能夠為當地帶來財政收益，帶動地區就業，顯著拉升區域GDP，對于吸引人才和促進創新的作用也更為顯著。

　　然而，在很多發達地區城市群的興起和發展過程中，中小型企業起到的作用也不容小覷，甚至更加重要。阿姆斯特丹大學人文地理、規劃和國際發展研究系的城市地理學副教授馬可·邦杰表示，在德國等歐洲城市經濟體中，中小型企業對社會財富和經濟發展的重要性要高于大型跨國公司。因為相比大公司，它們創造了更多的就業機會，并且具有更強大的本地根基網絡。

　　第二類主體則是高校。高校對于城市群發展的意義主要體現在三個方面：首先，高校為其所在地區的GDP做出了重大貢獻；其次，高校培養出大批建設區域經濟的人才；第三，學術界可以為城市地區面臨的許多問題提供建議和解決方案，高校可以參與創新產業園的工作、也可以有針對性地探討住房、交通、環境、健康等問題，回饋其所在的區域。此外，讓-克勞德·希爾還補充道，高校培養的人才庫，往往是城市群的創業階層和創新研發的中堅力量。

　　這些發達城市群的發展過程也與本國的歷史緊密相關。西歐地區德國、法國、荷蘭和英國等地城市群的發展，與早期的工業化、殖民貿易、首都地位，以及后工業化時代基礎設施的發展和更新、國際移民和城市擴張有關。以英國為例，根據倫敦大學學院建筑環境學院高級空間分析中心城市和區域研究教授馬克·都鐸-瓊斯的觀點，英倫城市群(英國中南部城市群)的形成，是隨著時間的推移重疊和多個決策的結果。因為幾個世紀以來這個區域一直是英國政治決策、歷史因素、經濟優先次序和基礎設施特權的中心。這意味著在這片區域鐵路、公路、機場、港口等基礎設施不斷地投入和更新，長此以往，英國中南部區域經濟發達程度顯著超越了英國北部地區的城市。

　　就西北歐國家的城市群發展情況而言，該地區城市群發展整體水平規模較為統一，形成了一般認為的“歐洲西北部城市群”。不過，馬可·邦杰表示，嚴格來說，西北歐不同國家的城市群并不能被視為屬于同一個世界級城市群，因為它們彼此之間并不存在更高一級的綜合規劃。盡管過去的幾十年里歐盟曾試圖推進統一的空間規劃政策，但到目前為止并不成功。

　　盡管如此，馬可·邦杰同時也強調，德國、法國等西北歐國家內部的一些城市群普遍呈現的優勢互補、高水平合作的整體格局，是這些城市群重要的優勢，他認為，這種城市群內部各個主體間的區域協同關系“可以成為中國城市群發展的良好范例”。

　　3 當前世界級城市群面臨三大挑戰

　　世界級城市群的崛起，往往意味著區域生產力快速發展、區域經濟結構多元化、區域生產總值大幅提高、其區域經濟能夠在全國乃至世界經濟中占據有利地位，也意味著這個區域將聚集豐富多樣的藝術、文化、科技、自然等元素的創新，讓這個國家的人民能夠享受發展帶來的更多福祉。然而，即使是發達經濟體，其城市群建設和發展仍面臨諸多挑戰。這種挑戰主要表現在城市群發展過度、城市群收縮和不可控因素等三個方面。

　　就發展過度的情況而言，以英國中南部城市群中的倫敦大都市圈為例，隨著倫敦經濟影響力的擴大，尤其是其在金融和稅收方面優勢的增加帶來了一系列社會問題。倫敦作為城市群的中心，它的良好運轉所依賴的地理區域已經遠遠超出其行政范圍。住房成本、各類城市服務等生活成本大幅上升。如今從其他城鎮到倫敦的通勤距離可能已超過100公里。倫敦家庭的供水也是從其他地區輸送的。這種長距離通勤將產生多米諾骨牌效應：不但給城市交通網絡帶來很大壓力，也推高了這些地區的房地產價格，最終壓力傳導到其周邊，以及城市群范圍其他二三線城市，造成大范圍的擁堵。

　　為了應對這些問題，英國政府已經制定了相關政策，試圖加強對其他城市的投資并限制對倫敦的投資。“但現實是這做起來比說起來難得多”，馬克·都鐸-瓊斯教授補充道，“(這種趨勢)短期內很難發生改變。”

　　這種現象在世界級城市群的發展中并不鮮見，安德烈斯·羅德里格斯-波塞認為，過度發展的情況到一定程度時就會產生某種“群島經濟”，即頭部地區逐漸與該國區域經濟脫節，與其他全球大都市圈的聯系比與其自身國民經濟的聯系更緊密。而當發達區域的“國際性”與其“本地性”產生沖突時，甚至有可能引發國家內部的緊張局勢。讓-克勞德·希爾和安德烈斯·羅德里格斯-波塞都表示，英國脫歐就是這種負面效應累積到一定程度所引發的后果。

　　不過，這種因為過度發展而造成“規模不經濟效應”的現象并非完全無解。根據讓-克勞德·希爾教授對于美國城市群的研究，盡管城市規模越大，其對交通擁堵等方面負面性影響通常也更嚴重，但是由于大型城市群的人口密度往往很高并且很聚集，這反過來又攤低了該區域平均溫室氣體排放水平以及人均土地消耗。也就是說，通過科學規劃、合理布局，有關部門可以努力最小化發展過程中的負外部性，最大化城市群的集聚經濟效益。

　　除了過度發展可能會產生負面影響以外，在德國、法國等西北歐國家的部分城市群已經出現了發展收縮現象，也可能對整個區域的經濟發展造成阻礙。根據馬可·邦杰對于歐洲城市群收縮的研究，由于結構性經濟問題，許多以鋼鐵、機械、汽車、紡織或采礦等行業為支柱產業的城市逐漸失去人口流入，再加上歐洲地區老齡化趨勢的加重，未來歐洲很可能會出現更多的收縮城市和地區。

　　此外，由于新冠疫情全球大流行、烏克蘭地區的武裝沖突這些不可控因素的沖擊，全球的大型城市群恐不得不讓自己更加“自給自足”，為其龐大的市場持續投入維持其運轉。在這種情況下，空氣、水、住房供應、能源成本和供應鏈可能會成為城市群建設中政府需要首要考慮的問題。戈登·穆里根表示，近幾年區域經濟研究的重點普遍向區域經濟的脆弱性、復原力和增加各種類型住房的供應等方向轉移。

　　4 中國世界級城市群發展能夠達到發達國家水平

　　前文提到，關于世界級城市群這一概念，并不存在統一的標準，它一般指一個城市群的人口、面積、經濟總量等指標達到世界級規模。

　　據此，安德烈斯·羅德里格斯-波塞主張，目前世界級城市群并不局限于發達經濟體，許多新興國家中的城市群也可以被稱為屬于世界級水平。例如，從人口規模來看，根據城市人口網站(citypopulation.de)的統計，世界上人口最多的世界級城市群是以廣州為核心的珠江三角洲城市群，總人口超過6500萬。從其承擔的功能來看，珠三角地區不僅是世界工場，也是中國重要的創新中心。“它本身已經是一個世界級城市群。”安德烈斯·羅德里格斯-波塞強調。

　　據安德烈斯·羅德里格斯-波塞對中國幾大城市群的觀察，與美國、英國、歐洲等發達地區的世界級城市群相比，中國的世界級城市群與之的差距主要體現在對海外人才的吸引力上。例如，作為英國中南部城市群核心的倫敦都市圈，近一半的勞動力來自全球各地；而在中國的城市群，海外人才占人口的比例并不高。對中國而言，“這就意味著人才的流失。”此外，如今疫情全球大流行等不可抗力因素也可能會對中國的世界級城市群在全區范圍內吸納人才造成一些阻力。

　　就中國的大型城市群發展的現狀而言，根據有的學者提出的GDP兩萬億美元標準來衡量，目前我國只有長三角城市群達到了這一世界級城市群標準。粵港澳大灣區的數據也較為接近，其GDP達到了1.67萬億美元，京津冀城市群的GDP則需要增長近一倍才能達到該標準。

　　不過，戈登·穆里根認為，中國在制定和執行世界級城市群發展相關政策過程中，擁有明顯的制度優勢，“只要做出正確決策，這一模式已被證明是有效的”。這種自上而下的決策優勢也能讓中國更好地溝通和協調區域內部不同主體的優先發展事項和利益關系。

　　就中國世界級城市群建設的前景而言，這些城市群未來能否達到與美國、歐洲和日本的城市群的同等水平，馬可·邦杰教授對此持樂觀態度，“這或許還需要一些時間，但我認為它最終會發生。”

　　新京報記者 孔雪